Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности (стр. 17 )

Благодаря взаимосвязи этих отношений организационные структуры местной власти реализуют функцию самоуправления населения определенной территории, поскольку такое самоуправление, возможно лишь исходя из объективных реальных обстоятельств и допустимо из предписаний действующих правовых норм. При этом само законодательство является более или менее успешным решением некоторой общей проблемы государственного устройства страны.

Необходимость местного самоуправления не вытекает автоматически из существования тех или иных административных районов или других границ мест проживания граждан. Такие границы обычно, в значительной степени случайны и не всегда совпадают с границами реально существующих на местном уровне социально - экономических общностей, характеризующихся определенным характером взаимосвязей внутри себя и с внешней средой. Другими словами, такая общность должна обладать свойством системности. Это означает такой тип взаимосвязей между ее элементами, при котором хотя бы один из параметров любого элемента соотносится хотя бы с одним параметром любого другого элемента. При многообразии свойств и отношений, которыми обладают граждане - жители того или иного объекта административно - территориального деления, однозначное указание границ, требует предварительного ограничения круга взаимосвязей и типов социальных отношений, принятых за основу.

Таким образом, можно прийти к выводу, что административно - территориальное деление государства и установление границ отдельного самоуправления, должно основываться, в первую очередь, на целостности и системном характере тех общественных отношений, регулирование которых делегируется государством на уровень местного самоуправления. Такое делегирование само по себе связано с критериями управляемости систем. Оно неизбежно лишь постольку, поскольку государство является слишком большим в одном из двух отношений:

во-первых, имеющиеся технологии и средства управления не могут обеспечить эффективный контроль за реально существующими параметрами при том числе элементов, которое подлежит контролю;

во-вторых, задержка исполнения во времени, связанная с принятием даже простого решения в “центре” и передачей его на локальный уровень для исполнения, значительно превышает шаг принятия решения и сводит его эффективность к нулю или даже отрицательной величине.

Такое негативное состояние обусловливается, прежде всего, тем, что необходимая оперативная информация не всегда может быть обеспечена при удалении лица, принимающего решение, от непосредственного объекта его регулирующих воздействий. А недостаточно точное представление о реальной ситуации может не только снизить эффективность решения, но и привести к прямому ущербу. Кроме того, возможны большие потери из-за неточности предшествующих решению прогнозов.

Таким образом, является очевидным, что существование местного самоуправления, обеспечивающего эффективное государственное управление очень необходимо для сохранения государства в целом.

Очевидно, что оптимальное деление системы на подсистемы осуществимо сравнительно однозначно только в отношении одной определенной функции (например - здравоохранение). В отношении какой-либо другой функции это деление может быть неприемлемым из-за несовпадения естественных границ (например, этнокультурных, что важно для сферы образования и не так существенно для здравоохранения) и параметров управления. Действительно, данные параметры в соответствии с указанными выше критериями, объективно обусловливают необходимость соответствующего уровня самоорганизации, и, скорее всего, окажутся различными для различных функций. Необходимость координации самоорганизующихся единиц на более высоких уровнях иерархии, вплоть до государства в целом, также обусловливается спецификой выполнения каждой отдельной функции (одно дело – организация работ по вывозу отходов и содержанию в надлежащем состоянии территории, другое - оборона страны).

Из всех параметров, определяющих условия жизни отдельного гражданина, в сферу общественного регулирования попадает их большее или меньшее число. Поэтому степень развития государственности, в определенном смысле, можно характеризовать степенью “обобществления” способов удовлетворения индивидуальных потребностей. Поэтому, даже простейшая модель “идеального” муниципального устройства предполагает создание такого количества самоорганизующихся подсистем, сколько видов потребностей личности рассматриваются на том или ином уровне в качестве предмета общественного интереса, социальной потребности и общественной ответственности.

Внутри каждого социального класса теоретически возможны иерархические структуры, если это оправдано параметрами управляемости. Однако нижний уровень этих структур соответствует объединению граждан государства – жителей определенных территориальных единиц в первичные общественные образования – местные сообщества. При этом верхний уровень таких иерархических структур, создаваемых на территориальном уровне – ни есть высшие органы государственной власти: те или иные проблемы вполне могут решаться на районном или региональном уровне. Таким образом, в местном самоуправлении число регулируемых параметров при переходе к вышестоящим иерархическим уровням обязательно должно уменьшаться. Иначе создается ситуация, не способная к самоорганизации и не устойчивая к внешним воздействиям “перевернутой пирамиды”.

Так как для различных отраслей социальной жизни, реализуемых на локальном уровне и сфер местного хозяйства нехарактерны иерархические взаимоотношения между собой (например, здравоохранение не может подчиняться образованию, или наоборот), то каждой отрасли должна соответствовать иерархия на местном уровне с несовпадающими территориальными границами. Такое обстоятельство нашло свое заметное отражение в системах местного самоуправления США. Следует однако иметь в виду, что требования, обычно предъявляемые к политическому устройству государства, вынуждают идти на компромисс и “подгонять” общественные структуры к административно - территориальному делению страны.

При этом эффективность самоорганизации может иметь серьезную тендендию к снижению, так как внешне навязанные административные границы мешают взаимодействию отдельных частей формирующегося образования (например, произвольное административное рассечение системы энергоснабжения или транспорта), или если эти границы слишком широки, а соответствующий нижний уровень самоорганизующихся единиц не образован (например, чрезмерная централизация управления бытовым обслуживанием).

Здесь непосредственно обнаруживается подход к проблеме взаимоотношения демократических структур и экономических основ существования общества на локальном уровне. Если все виды общественно полезной деятельности осуществляются на базе государственной собственности и в условиях государственной монополии, зависимость учреждений любого рода, так или иначе удовлетворявших потребности населения, от административно - территориальных границ и органов государственной власти будет являться достаточно высокой.

На практике это ведет к усложнению системы муниципального устройства, увеличению числа иерархических уровней, расширению номенклатуры служб и росту аппарата чиновников. Иначе эта система не может своевременно и эффективно реагировать на запросы населения и субъектов хозяйственной деятельности и обеспечивать принятие решений, отнесенных к компетенции государственных структур. В то же время рост и усложнение системы местного самоуправления резко повышают требования к её организованности, техническому оснащению и квалификации персонала, что в конечном итоге ложится чрезмерными затратами на плечи налогоплательщиков, при отсутствии гарантий, что необходимое качество функционирования системы будет достигнуто.

Разгосударствление собственности и более высокий уровень обобществления форм социальной деятельности приводит к большей самостоятельности производителей товаров и услуг от представляющих интересы государства административных структур. Это, в свою очередь, снижает требования к этим структурам и позволяет им быть организационно достаточно простыми, осуществляя свою деятельность без существенных потерь в отношении требуемой эффективности. Таким образом, чем большую часть потребностей населения обеспечивает самоорганизующаяся по своим законам сфера свободного предпринимательства, тем меньше вопросов и проблем остается органам местного самоуправления, тем проще задача моделирования эффективного муниципального устройства.

Однако следует отметить, что чрезмерное упрощение и сокращение муниципального аппарата также неизбежно приводит к снижению эффективности его функционирования, неспособности своевременно решать соответствующие задачи и, в конечном итоге ложится неоправданно большими затратами на плечи налогоплательщиков. То, что эти не давшие необходимого эффекта затраты произойдут в сфере здравоохранения или образования, а не непосредственно в управленческом аппарате местного самоуправления - для жителей определенной территории существа дела не меняют.

Все сказанное выше касается прежде всего общих теоретических предпосылок формообразования самоуправления и его институциональных структур. Основной же практической предпосылкой конституирования локальной демократии является фактическое наличие обусловленных исторически и этнографически территориально - общественных образова­ний: например, городов, островов, прибережных зон и горных долин, центров горнорудной промышленности или летнего отдыха. Таким образом, объективно существующие исторические, географические, этнические, экономические и другие условия предопределяют естественные границы объединения людей в соответствующие социально-политические общности.

Здесь следует учитывать, что сеть административно - территориального деления и демократических институтов государственной власти накладывается не на плоскую однородную равнину, заселенную одинаковыми людьми, а на сложный этнографический ландшафт, являющийся естественным формообразующим фактором для структур местного самоуправления. Недостаточный учет этого обстоятельства в погоне за формальной стройностью схемы неизбежно приводит к большим потерям в эффективности управления, а иногда и к серьёзным конфликтам.