Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности (стр. 26 )

Рассмотрим некоторые специфические моменты этих качественно новых взаимоотношений. При этом под предприятием будем понимать любое юридическое или физическое лицо осуществляющее определенную деятельность - по производству товаров или оказанию услуг, с целью получения прибыли.

Прежде всего, следует указать на различия, связанные с формами собственности. Для органов местного самоуправления является существенной лишь принадлежность предприятий к собственности данного муниципалитета. Такие предприятия органы местного самоуправления вправе по своему усмотрению создавать, ликвидировать или реорганизовывать, назначая руководителей и распоряжаясь произведенной продукцией, решая, кому, где и по какой цене ее реализовывать. В то же время, предприятиями других форм собственности и их продукцией распоряжаются либо непосредственно владельцы, либо центральные министерства и ведомства, если предприятия принадлежат государству и не являются собственностью муниципалитета. А поскольку предприятия всегда находятся на территории того или иного органа местного самоуправления, последний может в той или иной степени ограничивать власть владельца. Степень ограничения зависит, в частности, от значимости предприятия и его продукции для местного хозяйства.

При этом, как представляется, базой для соответствующей дифференциации должны служить отношения собственности. Местным хозяйством следует считать, прежде всего, то, что находится на территории и принадлежит муниципалитету или жителям местного сообщества, независимо от того, чьи потребности эти предприятия удовлетворяют. Кроме того, в ведении муниципалитетов в той или иной степени должны находиться все предприятия и организации постольку, поскольку их деятельность может способствовать решению вопросов, отнесенных к компетенции местных советов. Это производственная и социальная инфраструктура, а также промышленное производство в части удовлетворения местных потребностей и использования местных ресурсов. В связи с этим, очевидно, что определение местного хозяйства следовало бы строить “от противного” - считая таковым, совокупность всех действующих на территории органа местного самоуправления хозяйственных объектов, за исключением тех из них, которые, ввиду своего особого значения для государства находятся в ведении правительственных министерств (казенные предприятия).

Теперь можно перейти к рассмотрению основных принципов взаимоотношений предприятий с муниципалитетами. Как уже отмечалось, для города или района в целом, с экономической точки зрения, выгодны наиболее рентабельные предприятия. Как предприниматели, так и органы муниципального управления стремятся к перемещению капитала и ресурсов в те сферы производственно-коммерческой деятельности, которые обеспечивают наибольший прирост как “индивидуального”, так и “национального” богатства. Кроме того, следует иметь в виду, что в местный бюджет перечисляется в виде налогов фиксированная часть прибыли предприятий, что, вообще говоря, также должно усиливать взаимную заинтересованность указанных субъектов в экономических результатах производства. Однако последнее утверждение справедливо лишь постольку, поскольку муниципальный бюджет является самостоятельным.

Во всяком случае, в качестве первого принципа взаимоотношений предприятий с муниципалитетом должен действовать следующий: сотрудничество в увеличении прибыли.

Следует учитывать и тот факт, что по социальному критерию интересы предпринимателя и органов местного самоуправления совсем не обязательно будут совпадать. В некоторых случаях (например - торговля наркотиками или игорный бизнес) они могут даже оказаться противоположными и антагонистическими. Поэтому представляется обоснованным дополнить первый принцип сотрудничества следующим принципиальным положением: органы местного самоуправления стремятся к увеличению социальной полезности предприятий.

В качестве третьего принципа сотрудничества, пожалуй, без особого доказательства, можно привести следующий: используемые муниципалитетом рычаги воздействия на предприятие являются преимущественно экономическими. Несмотря на то, что на практике существует возможность выделения или невыделения жилья работникам предприятия или воздействия на него посредством пикетов и митингов, в настоящее время она уже не является принципиальной. Поэтому можно утверждать, что такое внеэкономическое воздействие на экономических субъектов в сфере местного самоуправления характеризует степень муниципального варварства.

Отчисления от прибыли предприятий, составляющие одну из основных доходных статей муниципального бюджета, используются, в конечном счете, так или иначе на социальные нужды. И если предоставление льгот по платежам в бюджет может способствовать сохранению или увеличению социальной полезности предприятия - оно вполне оправдано. Ведь для города важнее общая величина прибыли предприятий, а не то, какая доля этой величины будет использована на социальные нужды через местный бюджет, а какая - непосредственно предприятием. Например, часть прибыли от прачечного комбината может накапливаться в местном бюджете для строительства еще одного комбината, а может накапливаться тем же комбинатом для последующего расширения собственных мощностей.

Точно так же является естественным не только освобождение от налогов части дохода, используемой на благотворительные нужды, но и освобождение предприятия от местных налогов вообще, если соответствующие средства будут направлены им на природоохранные или природовосстановительные мероприятия. Учитывая многообразие социальных последствий производственно-коммер-ческой деятельности, можно перечислить достаточно много разумных поводов для предоставления льгот по налогооблажению в местный бюджет. Но при этом на практике следует строго руководствоваться четвертым принципом: основанием для получения льгот по налогооблажению не может служить плохое финансовое положение предприятия само по себе. Следует отметить, что такое положение складывается по разным объективным и субъективным причинам. Но если предприятие просто бездарно управляется, то требуются не льготы по налогообложению, а меры административного характера.

Аналогичным образом, цена на землю и природные ресурсы в сфере местного самоуправления устанавливается в зависимости от их чисто экономической “рыночной” оценки, а не от финансовых возможностей тех или иных предприятий. Думается, что здесь плата должна быть такой, чтобы, в конечном счете, максимизировать общую сумму поступлений в бюджет. При этом соответствующие ресурсы достанутся наиболее экономически эффективным предприятиям. Это требование можно считать пятым принципом сотрудничества органов местного самоуправления с предприятиями, расположенными на их территории.

Следует отметить, что этот принцип вовсе не препятствует предоставлению в отдельных случаях определенных льгот по платежам за ресурсы, если это приведет к позитивному социальному эффекту.

Шестой принцип сотрудничества связан с местными сборами, которые хотя и не являются универсальным регулятором, как местные налоги, но все-таки выступают в качестве существенного источника пополнения муниципального бюджета.

Местными сборами, в отличие от налогов и платежей за ресурсы, трудно что-либо стимулировать. По своей природе они выступают в качестве скорее ограничивающего фактора, который должен действовать избирательно и в определенных пределах. Поэтому связанный с ними принцип можно сформулировать следующим образом: местные сборы устанавливаются из соображений достаточности для пополнения бюджета и элиминации негативных явлений, но не настолько в больших размерах, чтобы подавлять явления позитивные. Например, курортный сбор может расти только до такой величины, при которой число отдыхающих не уменьшается ниже желательного уровня. Сбор за продажу спиртных напитков не должен стимулировать расширение теневого рынка их реализации, и т. д.

Как видим, ни один экономический регулятор не действует универсально и однонаправлено - во всех случаях можно найти конкретное значение соответствующего параметра, при котором следует ожидать максимально полезного эффекта для города или района. Крайности же, как правило, приводят к неоправданным экономическим потерям.

Право муниципалитета устанавливать цены на продукцию и услуги предприятий, находящихся в коммунальной собственности, выступает как неотъемлемое право собственника. В отношении же остальных предприятий наблюдается ситуация двоякого рода. Органам местного самоуп­равления законодательно может быть предоставлено (делегировано) право устанавливать государственные цены на продукцию и услуги, связанные с обеспечением определенных социальных гарантий в удовлетворении основных потребностей населения, если соответствующие вопросы не решаются централизованно на государственном уровне. Но органы местного самоуправления не могут в административном порядке заставить не принадлежащие муниципалитету предприятия выпускать априорно убыточную продукцию или оказывать убыточные услуги, которые имеют существенное значение для реализации функций местного самоуправления. Поэтому неизбежно наличие требования, которое формулируется в качестве седьмого принципа: право ограничивать цены, неотделимо от обязанности нести связанные с этим убытки. В данном случае речь идет о дотациях из местного бюджета. В противном случае жители просто останутся без соответствующей продукции или услуг, или получат их на “черном” рынке по более высоким ценам. Другими словами, ограничивать цены может только тот, кто гарантирует населению обеспечение соответствующими товарами или услугами.

Вместе с тем, сущностное понимание седьмого принципа, как обязанности муниципалитета погашать фактически сложившиеся по итогам отчетного периода убытки предприятий, чревато резким снижением эффективности последних. Поэтому нелишней будет попытка сформулировать принцип восьмой: дотации предоставляются на основе договоров в виде фиксированной доплаты за каждую единицу произведенной продукции или оказанных услуг, независимо от фактической рентабельности производства.

Исходя из указанных выше принципов взаимоотношений органов местного самоуправления с субъектами других форм собственности можно сделать предварительные выводы. Как ни трудно, но органам местного самоуправления придется осваивать азбуку нормальных цивилизованных экономических от­ношений. Попытка “вводить элементы рыночных отноше­ний” в традиционные административно- командные структу­ры, обречена нанеудачу, которая приведет к полной дестабилизации местного хо­зяйства. Реальным и прагматичным в этом отношении является лишь только внедрение стереотипов противоположного об­раза действий - введение элементов государственного и муни­ципального регулирования в изначально рыночные отноше­ния, положенные законодателем в основу функционирования локальной демократии и нашедшие закрепление на уровне консти­туционных гарантий. При этом следует иметь в виду, что изначально - любое предприятие сво­бодно действовать так, чтобы получить наибольшую при­быль. И уже выступает в качестве вторичного тот факт, что на своей территории муници­пальные органы в пределах своих полномочий стремятся со­здать такие условия, при которых наиболее выгодной для предприятий является социально полезная дея­тельность. Поэтому последний, девятый принцип необходимо сфор­мулировать так: муниципалитет принимает решения относи­тельно внешних условий деятельности предприятия, но как действовать в каждом конкретном случае, оно решает само.