Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности (стр. 18 )

Требование унификации муниципального устройства для страны с различными в разных ее частях этнографическими условиями ведет к созданию бюрократических структур, не способных исполнять предусмотренные законодательством функции местного самоуправления, поскольку они не являются центрами реально существующих самоорганизующихся образований. Вполне логично, поэтому, существование даже в рамках одного государства самых различных форм муниципального устройства.

Как видим, установление границ и иерархии, а также определение компетенции локального самоуправления представляет собой при достаточно профессиональном и заинтересованном подходе очень сложную задачу. Решением этой задачи, прежде всего, является пакет законодательных актов, определяющих процедуру избрания, границы компетенции и способы деятельности местного самоуправления и его органов.

На следующем этапе становления локальной демократии возникает иная большая проблема – проблема внутренней структуризации и организации функционирования муниципальных органов. В решении этой проблемы законодательство может предоставлять большую или меньшую свободу самим муниципалитетам. Однако, представляется обоснованным, что объективные требования необходимой унификации гражданских институтов и процедур вынуждают эту свободу ограничивать. Поэтому основные решения в отношении структуры местного самоуправления часто навязываются самому самоуправлению законом или правительственными постановлениями.

Вместе с тем, думается, что подобное вмешательство (быть может, и неизбежное) ограничивает пространство допустимых решений в отношении структуры местного самоуправленияи, теоретически, не может привести к лучшему результату, чем достаточно квалифицированные собственные решения, принимаемые на локальном уровне. Поэтому, проблема для законодателя, на наш взгляд, состоит прежде всего в том, чтобы либо предложить управленческое решение относительно структуры и компетенции органов местного самоуправления, достаточно близкое к оптимальному, либо оставить местному самоуправлению достаточно свободы искать этот оптимум самостоятельно. Однако, в любом случае внутригосударственное законодательство должно быть достаточно полным, чтобы исчерпывающим образом определить границы компетенции органов местного самоуправления (или, если угодно, пределы компетенции государственных органов - оставив все остальное самоуправлению).

Поскольку муниципальные организмы существуют в интересах своих членов – жителей определенного местного сообщества, более или менее демократическим путем формирующих органы местного самоуправления, общая задача самоуправления распадается на отдельные блоки, реализуемые посредством соответствующих их назначению элементов функциональной структуры.

При этом всякое управление начинается с определения целей, а выбор конкретных целей, как известно, подразумевает определенный результат социальной активности, достигаемый определенным институционально-функциональным способом. Здесь с самим результатом могут быть сопряжены не только положительные, позитивные последствия (более или менее гарантированное удовлетворение тех или иных общественных потребностей локального характера), но и последствия негативного, отрицательного характера (более или менее вероятные сопутствующие результату факторы и побочные явления, а также вполне возможная бесполезная потеря ресурсов и времени). Однозначная оценка ситуации в будущем невозможна из-за стохастичности (беспорядочности, случайности) системы и окружающей ее среды. Поэтому неизбежен риск при принятии решения.

Исходя из представления о свободе личности и о конкретном жителе-члене местного сообщества, как первичном субъекте права, необходимо согласиться с тем, что принятие важного решения, касающегося его будущего и связанного с использованием принадлежащих ему ресурсов, в условиях неопределенности ситуации и сопряженного с этим риска, является неотъемлемой прерогативой именно каждого этого жителя. Поэтому, кто бы ни занимался исследованием ситуации, проработкой вариантов и формулировкой проектов целей, он должен твердо знать, что окончательное решение должно исходить от жителей-членов местного сообщества. Как это будет сделано, зависит от их соглашения между собой по вопросу способа принятия такого решения - от одной крайности в виде консенсуса при прямой (непосредственной) демократии (что предпролагает полное согласие всех жителей-членов местного сообщества), до другой крайности в виде абсолютного подчинения избранному ими представителю (что предполагает легитимность такого представителя, основанную на полном доверии к нему жителей-членов местного сообщества). Так или иначе, но объективно необходим избранный демократическим путем представительный орган местного сообщества, функционирующий на соответствующей территории (его роль может выполнять общее собрание жителей или отдельное должностное лицо), который принимает решения от имени всего населения, и несет солидарную с ним ответственность за результаты своей деятельности.

При этом следует четко представлять, что основным требованием к представительному органу местного самоуправления выступает его репрезентативность. Он не должен быть компетентнее остального населения в конкретных профессиональных сферах, поскольку его определяющая роль в системе местного самоуправления состоит в выражении воли местного населения там, где уже ничего не может добавить знание. Другими словами, представительный орган осуществляет выбор одного плана из множества возможных решений, среди которых определить наилучшее никаким формальным методом не представляется возможным, что обусловлено многофункци-ональностью задачи. Одним из способов такого решения является введение дополнительного критерия - им служит в данном случае “мнение” депутатов, имеющее вполне объективное значение.

Однако, следует иметь в виду, что поиск такого решения является профессиональной функцией, которая требует достаточной информации и большой аналитической работы. Для выполнения этой функции должен создаваться орган сбора и обработки данных, который на пересечении всех имеющихся знаний и оперативной информации отыскивает оптимальные управленческие решения. Этот орган должен быть компетентным, достаточно мощным и эффективным. Репрезентативность по отношению к населению муниципалитета для этого абсолютно ни требуется. Скорее он должен репрезентативно представлять и “другую сторону” - весь объем имеющихся у местного сообщества, как части социума, знаний и профессиональных навыков, необходимых в сфере муниципального управления.

Здесь следует учитывать тот факт, что организация выполнения решений, т. е. приведение в движение определенных материальных процессов и дальнейшая корректировка этого движения вплоть до достижения поставленной цели (или полного расходования имеющихся для этого ресурсов) представляет собой также глубоко профессиональную деятельность, несмотря на то, что она осуществляется на локальном уровне управления. Деятельность по непосредственному управлению и оперативному распоряжению муниципальными ресурсами неотделима от процессов сбора и обработки информации, о которых речь шла выше.

Поскольку требования к аппарату исполнения решений, в значительной степени совпадают с требованиями к аппарату подготовки решений и они лишь несколько шире, то, представляется вполне целесообразным, с целью экономии различных видов ресурсов и управленческого потенциала, использование на локальном уровне в пределах одного местного сообщества и одного аппарата управления, а именно - управляющего органа местного самоуправления - как для подготовки решений, так и для их реализации. Этот аппарат должен заниматься также ординарной регуляцией процесса, т. е. проверкой работы всей структурно-функциональной системы, анализом её отклонения от заданных значений, разработкой управляющих воздействий и оценкой её эффективности.

Здесь, представляется необходимым, сделать оговорку относительно двух возможных уровней функционирования органа управления в сфере локальной демократии. В одном случае, осуществляя муниципальное управление в узком смысле, этот орган действует как исполнительный саморегулирующийся механизм, произвольно выбирающий внутреннюю стратегию поведения для обеспечения значений выходных параметров, заданных извне от представительного органа. В ситуации дефицита ресурсов необходимая информация о приоритетах также должна быть представлена извне. При этом орган управления не может нести ответственности ни за отдаленные последствия своих действий (если они выполнялись в заданных рамках), ни даже за текущий результат в отношении реального удовлетворения потребностей населения. Поэтому представительный орган вынужден осуществлять непрерывный контроль как за корректностью способов выполнения конкретных заданий исполнительным органом, так и за полученными частными результатами. С одной стороны – они должны соответствовать постановке задачи – ведь именно в этом состоит ответственность исполнительного органа, с другой стороны – они должны эффективно и позитивно влиять на достижение общих целей местного самоуправления – ответственность за это лежит на самом представительном органе.

Во втором случае, осуществляя муниципальное управление в широком смысле, орган управления сам определяет необходимые значения выходных параметров, обеспечивающие достижение общих целей самоуправления в достаточно длительной перспективе. Например, в первом случае заданное представительным органом значение выходного параметра может состоять в следующем: “реализация населению мяса в количестве не менее 300 тонн в месяц”. Если реализована 301тонна, то орган управления свою задачу выполнил и его вовсе не интересует, что жители остались голодными, тем более, если выделенные “сверху” ресурсы для решения задачи использованы. Во втором случае задача должна ставиться иначе: “удовлетворить потребности населения в мясе” - и решена она, может быть также совсем иначе, например, использованием альтернативных возможностей – путем увеличения продажи рыбы и птицы или успешной пропаганды вегетарианства. Контроль со стороны представительного органа ограничивается анализом качества функционирования органа управления, оцениваемого по степени эффективности использования ресурсов для удовлетворения потребностей населения с учетом заданных приоритетов. Ни способы решения отдельных задач, ни их частные результаты для представительного органа, в этом случае, принципиального значения не имеют.