Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности (стр. 5 )

В своей книге “Общее учение о государстве” он пишет, что обязанность отдельных индивидов к несению службы не основана, как у профессиональ­ного чиновничества, на постоянном служебном отношении, а основана на общей обязанности граждан к подчинению велениям государства. Она существен­но вознаграждается тем особым почетом, с которым связано отправление функций государственного органа. Лица, призванные к несению такой службы, есть почётные должностные лица, призванные как таковые к от­правлению определенной должности и поэтому не сменяемые. По общему правилу они подчинены только закону и закономерной распределительной власти, а не регламентам и инструкциям высших установлений и таким об­разом более независимые по отношению к центральной власти, чем про­фессиональные чиновники [22][22].

Что касается структуры органов местного самоуправления, их компетен­ции, то, согласно Г. Еллинеку, община имеет свои собственные права (право устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять имущест­вом и т. д.), а также одновременно выполняет отдельные государственные функции, так как государ­ство пользуется общиной для своих целей, вводит ее в свою административную организацию. Еллинек делает вывод, что община имеет свою собственную компетенцию и компетенцию, порученную ей государством.

Согласно этому подходу правительственные учреждения являются органами государства. Они предназначены только для того, чтобы исполнять его волю. Между государством и его органами невозможны юридические отношения, закрепляющие взаимные права и обязанности. Правитель­ственные учреждения призваны выражать только права государства, выполнять только его обязанности. В их дея­тельности непосредственно проявляется деятельность го­сударства.

Другое дело органы местного самоуправления. Они, хотя и входят в состав государства и подчинены ему, являются особыми юридическими лицами, обладающими определен­ными правами и обязанностями. Они наделены собствен­ностью, имеют право самостоятельно вступать в имущест­венные отношения. В отличие от правительственных учреждений, органы местного самоуправления существуют не только для исполнения функций государственного управления. Они выражают также особые интересы населения, проживающего на подведомственной им территории. Эти интересы могут не совпадать с интересами государства, и поэтому полномочия государственных органов и органов местного самоуправления разграничиваются правовыми нормами, что придает взаимоотношениям между государством и самоуправляющимися единицами характер юридических отношений. Органы местного самоуправления не подчиняются прямым распоряжениям государства. Они самостоятельно принимают постановления (которые, могут быть в рамках закона отменены или изменены), не получая непосредственных указаний от правительственных органов.

Следует отметить, что государственная теория оказала значительное влияние на развитие учения о местном самоуправлении в XIX и ХХ вв. К числу наиболее авторитетных ее сторонников относились , и (в конце своей научной деятельности) [23][23].

Так, особо подчеркивал политический смысл понятия “самоуправление”. Он был убежден в том, что государство, передавая некоторые из своих функций органам местного самоуправления, обязано предоставить им возможность осуществлять “акт власти” (то есть действовать на правах государственной власти). также выступал за предоставление земствам в определенных законом пределах самостоятельности и властных полномочий [24][24].

, в свою очередь, трактовал бюрократические и самоуправ­ленческие учреждения как “двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти”. Главный недостаток Положения 1864 года он видел в том, что земские учреждения не были введены в общую систему государственного управления, а поставлены “подле нее...”. По мнению , земским органам было дано “много воли и никакой власти”. Их слабость он объяснял отсутствием у них “правительственных” прав [25][25].

Исследуя проблемы местного самоуправления, трактовал земства как юридические лица, которые государство учреждает для удовлетворения общих потребностей. Он признавал за ними значение общественных союзов, которые управляются

“издаваемыми государством законами и состоят под контролем государственной власти, но существуют для удовлетворения особых интересов известных лиц или местностей”. Им проводи­лась мысль, что государство получает выгоду, приобретая помощника . Оно “избавляет его от лишнего бремени, исполняя то, что без этой помощи легло бы на собственные его органы”. В случае недоста­точной эффективности деятельности земских учреждений “государство может, не забирая дела в свои руки, приходить на помощь... или же восполнять пробелы собственными учреждениями не в виде замены, а в виде завершения и усовершенствования общественной инициативы” [26][26].

Следует указать на то, что определенным влиянием в XIX в. пользовалась юриди­ческая теория, возникшая на базе государственной теории местного самоуправления [27][27]. В основном ее отличительным признаком было то, что ее апологеты сводили сущность местного самоуправления к одному основному признаку – самостоятельности самоуправляющихся единиц, которые являлись обособленными от государства публично-правовыми юридическими лицами. Они считали, что права органов местного самоуправления неотъемлемы и неприкосновенны для государства. Органы самоуправления, по их мнению, осуществляют волю не государства, а местных сообществ. У общин имеются особые цели и интересы, которые отличаются от целей и интересов государства.

Вместе с тем, эта теория имела целый ряд «слабых» мест: во-первых, неприкосновенность прав органов местного самоуп­равления существовала только для конкретных органов администрации, но не для самого государства, которое вправе законодательно изменить их или вовсе отнять; во-вторых, самоуправляющиеся единицы, являясь субъектами предоставленных им прав, так же, как и органы государ­ственной администрации, подлежат контролю правительства; в-третьих, невозможно реально определить критерии, с помощью которых, можно было бы установить, какие функции, исполняемые органами самоуправления, соответствуют их собственным интересам, а какие - интересам государства (разграничить эти две сферы стремилась и общественная теория самоуп­равления).

Исследуя теории местного самоуправления, известный русский правовед пришел к выводу, что каждая из рассмотренных выше теорий верна “в том смысле, что ею указывается на признак, встречающийся в самоуправляющихся единицах и имеющий для них сущест­венное значение, но каждая из этих теорий была неверна в том, что возводила указанный ею признак в основной и исключительный” [28][28]. Исходя из этих соображений, он сфор­мулировал, на наш взгляд, комплексное определение сущности местного самоуправления, как формы децентра­лизованного государственного управления, при которой “тем или иным способом обеспечены как действительная независимость от коронной администрации, так и связь этих органов с местным населением” [29][29].

Согласно взглядам , сущность самоуправления состоит в следующем:

а) самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении мест­ных задач государственного управления;

б) самоуправление есть осуществление правительственных прав по по­ручению государства;

в) самоуправление есть исполнение задач государственного управле­ния самим государством;

г) органы самоуправления являются органами и представителями само­го государства.

В целом необходимо отметить, что русские правоведы уделяли большое внима­ние исследованию правовой природы и проблем становления и развития самоуправления. Так, еще в 1866 году в своей работе “О народном представительстве” утверждал, что местное самоуправление должно согласовываться с центральным управлением, поскольку государство требует единства действий, прежде всего, в ходе внутренних дел. Отдель­ные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удов­летворяются местным самоуправлением. Но, с другой стороны, местные интересы находятся в тесной связи с государственными интересами, поэтому самоуправление не может быть исключительным началом местных учреждений.

Настоящей почвой для самоуправления считал федератив­ную республику, так как именно при таком государственном устройстве местное самоуправление наилучшим образом согласуется с верховным началом государственной жизни [30][30].

По мнению другого дореволюционного правоведа , в проблеме самоуправления необходимо выделять три основных вопроса: “Его компетенцию, организацию и контроль. Компетенция самоуправления должна обнимать все дела местной адми­нистрации, которые могут быть переданы в местное заведование. Организация самоуправления — выборная система территориального представительства. Далее, необходимо установить то общее правило, чтобы контроль над местным самоуправлением был вверен какому-либо компетентному уч­реждению. Для самостоятельности администрации необходимо, чтобы кон­троль был над законностью, а не над целесообразностью местных самоуп­равляющихся органов” [31][31].

Впоследствии его позицию поддержали и другие ученые, утверждавшие, что задача самоуправления — это обеспечение целесообразности в управ­лении, задача административной юстиции — обеспечение правомерности в нем.

В начале XX века в юридической литературе стал подниматься вопрос о расширении нормативной функции органов самоуправления. В частности, в одной из своих работ пишет, что деятельность самоуправляющейся единицы предполагает не только выполнение одной ад­министративной, но и нормативной функции. Орган самоуправления вправе издавать общие правила, определяющие его деятельность, в преде­лах конституционного закона. Ценность той или иной системы самоуправления, согласно , определяется в значительной степени тем, насколько широки пределы поль­зования нормативной функцией [32][32].

Таким образом, можно сделать вывод, что юристы-государствоведы конца XIX - начала ХХ вв. достаточно подробно исследовали сущность и дефинитивную характеристику местного самоуправления, опираясь на позиции государственной теории. При этом самоуправление не оставалось отвлеченным, чисто теоретичес­ким понятием, оно имело глубокое практическое значение. Уже в тот период многие государственные и общест­венные деятели считали, что в основе конституционного устройства государства должно лежать широкое местное самоуправление, а также то, что взаимоотношения между центральными и местными органами должны строиться на равноправных началах.