Выявление ценностей территории и формирование целей развития (стр. 10 )

Апробация разрабатываемой методики происходила в Управлении мэра Москвы в процессе выполнения Московского проекта ЮНЕП «Устойчивые города» путем анализа анкет, заполненных мэрами (главами администраций) городов Российской Федерации и ближнего зарубежья. Степень устойчивости развития российских городов в рамках Московского проекта оценивалась по показателям, входящим в ИЧР. Предполагалось, что в результате выявления городов с более высоким ИЧР мы получим ранжирование городов по их предрасположенности к устойчивому развитию.

В исследовании применялись принципы формирования показателей, разработанные при проведении конкурса «Российский мэр – 95». Часть материалов и результатов анализа опубликована в главе 2 работы [ М, , и др. Безопасность и устойчивое развитие крупных городов. Отдельный том многотомного издания "Безопасность России" Москва. 1998.] Методика изложена в [Макагонов анализа материалов конкурса мэров и результаты ее применения. Муниципальная власть №1, 1998.].

Развитие города как системы происходит по естественным объективным законам развития поселений, которые не могут быть безнаказанно проигнорированы. В процессе развития городов и городских агломераций происходят значительные пространственно-временные сдвиги в балансе вещества и энергии, нарушения структур природных связей, изменения морфологических характеристик природного материала и хода естественных процессов. Поскольку совокупный ресурс ограничен, то на решение всех проблем в полномасштабном объеме их никогда не хватит. Поэтому речь всегда идет о рациональном делении ограниченного ресурса на две части - на превентивно-защитные и компенсационно-исправляющие меры. Это деление должно проводиться в соотношении, учитывающем, что вероятный ущерб, наносимый городу без соответствующих мер, должен оказаться меньшим, чем требуемый ресурс на его предотвращение, исчисленный на момент проявления ущерба. Если один и тот же ресурс может быть использован в профилактических целях для предупреждения ущерба от различного рода причин, то ресурс должен быть направлен в ту сферу, в которой он может быть использован наиболее эффективно, то есть в сторону предотвращения максимального ущерба.

Как было отмечено в параграфе № 1.2. при рассмотрении закона увеличения степени идеальности системы, повышение идеальности возможно как при опережающем росте успеха развития города так и при опережающем уменьшении ущерба, наносимого окружающей среде (включая городскую среду).

Отношение вышеуказанных характеристик позволяет каждому городу выбирать свою стратегию устойчивого развития, если мы при этом договоримся, что это отношение является главным критерием достижения цели устойчивого развития.

Таким образом, нужно найти наиболее простые для измерения и объективные характеристики экологического ущерба и социально-экономического успеха, которые могут быть использованы при таком способе формирования критериев.

Оценивать развития города всегда желательно по некоторому набору показателей, измерение и расчет которых не ведет к дополнительным затратам по сравнению с подготовкой стандартной статистической отчетности, но если новые показатели представляются меняющими качество оценки, то затраты на их введение должны быть непременно посчитаны.

Для оценки качества городской среды желательно привлекать показатели качества жизни, показатели, характеризующие социальную подвижность в городской общине, вовлеченность жителей в городскую жизнь, в городскую культуру, короче говоря, учет социально-политических и психологических факторов наряду с более детально разработанными экономическими и экологическими.

Имеется много интересных предложений по критериям и методикам оценки качества жизни в городе и успешности его развития. В недавно изданной книге [ «Better understanding our cities. The role of urban indicators» (OECD, Париж, 1997)] приведены 55 индикаторов, разработанных на основе изучения так называемого «индекса устойчивого развития города. В их числе плотность населения, состояние городских земель, городского транспорта, индикаторы городских потоков воды, энергоносителей, материальных ресурсов, качества городской среды, безопасности проживания в городе. Но, хотя и в данном случае многие проблемы устойчивого развития не нашли отражения в соответствующих индикаторах, далеко не все индикаторы могут быть немедленно использованы в анкетах, так как они связаны с дополнительными затратами на исследования и измерения.

Есть соблазн искать выход в приведении любых благ, услуг, получаемых горожанами от городской среды и городских служб в денежном выражении. В принципе, выбор такого пути имеет источником вдохновения системные и социальные исследования, направленные на выражение в терминах соотношения стоимости и эффективности любой работы наемных управленцев, затрат имеющихся ресурсов с результативностью и качеством их использования.

В силу наличия большого числа дотационных услуг в России трудно оценивать уровень жизни населения в денежном выражении на все виды благ и услуг, получаемых населением по сравнению с развитыми странами. Мы считаем, что это связано в первую очередь с отсутствием полноценного учета качества оказываемых услуг и эффективности использования наличных ресурсов. В число не учитываемых характеристик можно включить потребление материальных благ с приусадебных участков, с дач, с личного огородного подсобного хозяйства. Приводимые обычно данные, как правило, являются средними, не учитывающими крайне высокую дифференциацию населения по доходам и социальным группам.

Неприемлемы также показатели ущерба от различных бедствий и катастроф, не учитывающие количественную характеристику каждого отдельного случая. Сравнивать пожары, например, без учета распределения их по номерам (по ущербу) вообще может быть бессмысленным. В какой-то степени это относится к оценке ущерба от различного вида преступлений.

Необходимо также:

¨  взвешивание различных показателей, то есть приписывание показателям весов, отражающих их значимость для сопоставления объектов по комплексу различных показателей;

¨  разбиение характеристики объекта на большое число показателей ведет в общем случае к упрощению их смыслового содержания, а значит и к уменьшению вероятности непредумышленной ошибки эксперта при оценке таких более простых показателей.

Анкеты московского проекта «Устойчивое развитие городов» явились результатом ординарно переработанных анкет конкурса «Российский мэр-95». [Макагонов анализа материалов конкурса мэров и результаты ее применения. Муниципальная власть №1, 1998]

При сравнении различных городов следует учитывать, в какой степени город и субъект Федерации, в который он входит является дотационным или бюджетообразующим по отношению к федеральному бюджету, хотя, конечно, и на эти показатели влияют исторические факторы и особенности ресурсов данного региона, позволяющие в большей или меньшей степени вовлекать эти ресурсы в современную российскую экономику.

Очевидно, что все показатели должны быть безразмерными, но это слишком слабое утверждение, выполнение которого не делает их удобными для сопоставления в многофакторном анализе. В принципе удобны показатели, нормированные таким образом, чтобы для среднего города они были бы близки к нулю, а максимальные отклонения были бы одинаковые для всех показателей, как в положительную так в отрицательную сторону. Это позволило бы считать, что при измерении близости городов или мэров по такой системе показателей, что каждый из них имеет равную степень влияния.

Конструирование показателей предпочтительно из анкетных данных, отражающих противоположные тенденции и действия, например, объективно существующие нежелательные процессы и действия мэра, компенсирующие развитие этих процессов.

Проиллюстрируем это примерами:

*  Масштабы преступности можно относить к численности населения, а можно к численности работников охраны порядка. Конечно, численность работников охраны порядка довольно тесно коррелирует с численностью населения, но на самом деле от мэра зависит заполненность штатов и квалификация профессионала, а следовательно и эффективность борьбы с правонарушениями. Поэтому нормирование численностью населения будет говорить только о степени развитости преступности, а нормирование на число работников УВД позволяет оценить эффективность борьбы с преступностью.

*  Число родившихся и число умерших на 1000 жителей могут использоваться, как независимые показатели, по-разному определяющие степень благополучия проживания в городе и социальную оценку населения относительно перспективности проживания в данном городе. Например, малое количество смертей по старости и малая рождаемость в городе одновременно может указывать на то, что город рассматривается населением, как временное прибежище или база вахтовых бригад. В то же время высокая рождаемость и смертность может наблюдаться в городе с благоприятными жизненными условиями, где обосновываются как новые семьи, так и переселяющиеся с севера пенсионеры на дожитие. В этом случае смертность не определяется низким качеством работы мэра, а межрегиональными миграционными потоками. Высокая смертность может характеризовать неблагополучие в городе только одновременно с низкой рождаемостью, низкой иммиграцией и возможно с высоким эмиграционным потоком.

Для сопоставимости различных параметров методически лучше, чтобы все они были однотипны по ориентации своей тенденции изменения от лучшего к худшему. Некоторые показатели целесообразно вводить с обратным знаком, если их рост указывает на неблагоприятные тенденции.

В период разработки городского законодательства в условиях переходного периода, требующего от мэра быстрого и гибкого реагирования на изменяющиеся условия управления, целесообразно учитывать не только результаты, а и систему мер по управлению и развитию города, введенную мэром по своей инициативе в порядке компенсации отсутствующего или слабо развитого законодательства.

Все параметры (анкетные данные) делятся на чисто нормирующие и оцениваемые. Оцениваемые Динамические показатели вычислялись как средние приращения по годам, за которые были поданы анкетные данные.