Адресная социальная поддержка населения: уровень местного самоуправления (стр. 12 )

Государственная социальная помощь. Ведущую роль в области адресной поддержки населения призваны играть субъекты Федерации. Однако, на сегодняшний день ни в Омской, ни в Московской области на сегодняшний день не создана законодательная и методическая база для осуществления заявленной на федеральном уровне задачи перейти к системе адресной социальной поддержки нуждающихся. Тем не менее, ситуация на местах вынуждает переходить к предоставлению многих видов помощи только малоимущим. Так в Протвино с октября 1997 г. вместо выплаты компенсаций за питание введена адресная программа для старшеклассников: подростки из малообеспеченных семей бесплатно получают горячие завтраки.

При этом принципы, закладываемые в региональные программы адресной поддержки, достаточно спорны. Показательна по своей идеологии и методическим принципам “Программа адресной социальной защиты малообеспеченных граждан”, которая действует в Московской области с 1994 г.

Программа предусматривает доплаты гражданам, которые:

относятся к одной из 12 выделенных Программой социально-

уязвимых групп57;

имеют среднедушевой доход ниже прожиточного минимума.

Величина доплаты не зависит от отклонения фактического среднедушевого дохода от прожиточного минимума и дифференцирована по категориям: от 20 тыс. руб. детям из многодетных семей до 83,5 тыс. руб. родственникам погибших воинов-интернационалистов (данные на август 1997 г.). Классификация социально-уязвимых групп традиционна, сохраняет иерархию ценностей советского общества, не учитывает новые факторы риска (безработные, беженцы и вынужденные переселенцы, бездомные, безнадзорные дети и др.).

       Программа явно или неявно демонстрирует действующие сегодня принципы социальной защиты:

сохранение традиционных социально-уязвимых категорий населения; ограничение числа получателей помощи низкодоходными семьями внутри этих категорий; сохранение распределительного подхода к оказанию помощи.

В нынешних условиях это приводит к тому, что

игнорируются новые факторы риска; выделенные объекты защиты не обязательно относятся к наиболее бедным слоям населения58; поддерживаются иждивенческие настроения.

       В Омской области недавно принят Закон “Об оказании государственной социальной помощи в Омской области” (от 01.01.01), который на региональном уровне воплощает возможность, предусмотренную Федеральным Законом “О прожиточном минимуме”: введение адресного государственного пособия как основного вида социальной помощи, предоставляемого в денежной форме за счет средств областного бюджета. Право на получение пособия получают малоимущие семьи (одиноко проживающие граждане), к которым относятся те, чей среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума. Размер пособия на одного члена семьи (одиноко проживающего гражданина) определяется как разница между величиной прожиточного минимума и среднедушевым совокупным доходом семьи (одиноко проживающего гражданина), но не ниже десяти процентов минимальной заработной платы, установленной в Российской Федерации на момент назначения пособия, с учетом районного коэффициента. Адресная помощь может быть оказана также в натуральной форме и в виде предоставления услуг. Закон направлен на выравнивание доходов малообеспеченных слоев населения до прожиточного минимума. Он использует критерий соответствия доходов прожиточному минимуму как единственный критерий для получения помощи и не учитывает принадлежность к социально-уязвимой категории.

       Вероятность того, что закон будет реализован и реально улучшит положение малоимущих семей в Омской области, низка. Только для Омска потребуется от 42 млн. до 122 млн. деноминированных руб. (табл. 6). Это в несколько раз больше, чем сегодня тратится на адресную поддержку населения (27 млн. руб.), но меньше. чем выплаты по льготам согласно закону “О ветеранах” (195,8 млн. руб., см. табл. 7).  Закон “Об оказании государственной социальной помощи в Омской области” не имеет финансового обоснования, не указывает источники финансирования и механизмы привлечения дополнительных внебюджетных средств.

Таблица 6

Прогноз стоимости введения закона “Об адресной

государственной помощи в Омской области”  для г. Омска59

Показатели программы	Пороговые значения нуждаемости (рублей на чел. в месяц)
ПМ (I)	ПМ(II)	ГСН	ПК (I)	ПК(II)
563	347	250	251,4	233,9
Возможное число получателей пособия, тыс. чел.	512	243	175	176	164
Стоимость программы, млн. руб.	122 191	42 287	21 961	22 208	19 227

Используемые показатели:

ПМ (I) - прожиточный минимум, включая стоимостную оценку обязательных платежей и сборов (по расчетам органов социальной защиты Администрации города).

ПМ (II) - прожиточный минимум с учетом долевого соотношения между стоимостью продуктовой корзины и платежами и сборами (по расчетам городского Комитета по статистике).

ПК (I) - стоимостная оценка продуктовой корзины (по расчетам органов социальной защиты).

ПК (II) - стоимостная оценка продуктовой корзины (по расчетам Комитета по статистике).

ГСН -  городской социальный норматив, т. е. значение порога нуждаемости, установленное решением органов местного самоуправления в качестве критерия участия в городских программах социальной помощи.

       

9.2. Основные направления социальной поддержки населения

       В последние годы усилилась роль городских администраций в реализации целого ряда программ государственной социальной помощи. Так органы местного самоуправления получили большую самостоятельность в организации программы жилищных субсидий. В  1998 г. им были переданы функции по выплате пособий гражданам, имеющим детей (программа уровня субъекта Федерации). Кроме того, органы местного самоуправления имеют ряд собственных направлений социальной поддержки населения как в виде оказания материальной помощи, так и в виде льгот по оплате услуг детских дошкольных и образовательных учреждений и жилищно-коммунальных расходов. За исключением предоставления льгот определенным категориям населения, социальная помощь, как правило, оказывается разово или на определенный срок и включает:

Материальную помощь в натурально-вещевой или денежной форме (талоны на продуктовые наборы и помыв в бане, помощь в заготовке топлива и овощей, денежная помощь на приобретение товаров первой необходимости или погашение задолженности по оплате жилья, теплая одежда и др.). Обслуживание на дому одиноких и престарелых граждан и инвалидов. Оздоровление детей-инвалидов, детей из малообеспеченных семей, малообеспеченных одиноких пенсионеров и др. в санаториях и профилакториях (льготные и бесплатные путевки); Консультации.

       По форме социальная помощь разделяется на индивидуальную поддержку (конкретных семей/граждан по индивидуальным заявлениям) и благотворительные акции (для групп населения по ходатайствам предприятий и общественных организаций и др.).

Финансирование социальных нужд города представляет серьезную проблему. Часть социальных расходов финансируется на нормативной основе. Нормативы на содержание социально-культурной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, в том числе нормативная (в расчете на одного клиента) стоимость содержания учреждений образования, здравоохранения, социального обслуживания, а также нормативы обеспеченности коммунальных услуг и другие показатели, ежегодно доводятся субъектом Федерации до сведения органов местного самоуправления.60 Данные обследования свидетельствуют о систематическом недофинансировании социальных учреждений по сравнению с нормативом, Например, в Протвино фактические затраты на содержание детских дошкольных учреждений составляют только 67% от норматива (5,06 тыс. руб. в год на одного ребенка).

Нормативы по другим социальным расходам (например, расходы на реализацию закона “О ветеранах” в расчете на одного получателя помощи) никем пока не рассчитывались. Задолженности по выплате пособий гражданам, имеющим детей, по компенсациям льгот по оплате жилищно-коммунальных расходов и другим программам федерального уровня и уровня субъекта Федерации, представляют основную проблему для местных властей.

Основные фактические расходы на социальные нужды приходятся на льготы и дотации в скрытой форме различным категориям населения без учета нуждаемости и материального положения семьи.  Они составляют около 70% от общего объема затрат (см. табл.7, 8).

9.2.1. Омск        

       Данные по г. Омску обобщены в табл. 7 “Основные программы социальной поддержки в г. Омске”, представляющей прогноз на 1998 г. Как и в Протвино, расходы на предоставление льгот по категориям населения составляют около 70%.

Таблица 7. Основные программы социальной поддержки

наиболее уязвимых групп населения г. Омска в 1998 г.61

ПРОГРАММА	Получатели тыс. чел., если не указано иначе	Выплаты млн. руб. в год	Средний размер помощи руб/год	Форма предоставления помощи	Персонал, обслужива-ющий программу, чел.
АДРЕСНАЯ ПОМОЩЬ МАЛООБЕСПЕЧЕННЫМ ГРАЖДАНАМ, ВЕТЕРАНАМ ВОЙНЫ, ТРУДА И ИНВАЛИДАМ общие выплаты по программе - 27 млн. руб., в том числе:
Городское пособие по бедности	3 тыс. семей	1,8	600 (150 в квартал)	Денежная	100-200
Разовое оказание помощи	100	17,5	175	в 85% случаев - натуральная
Срочная социальная помощь	0,2	1,4	7000	Денежная
Дополнительная пенсия женщинам - участницам войны	2	3,0	1440	Денежная
Прочие адресные программы:	н/о	3,3	н/о	Смешанная
ПОДДЕРЖКА СЕМЬИ, МАТЕРИНСТВА, ДЕТСТВА	40	3,1	77	Смешанная
ПРОЧИЕ ВИДЫ ПОДДЕРЖКИ	н/о	4	н/о	Смешанная
ЖИЛИЩНЫЕ СУБСИДИИ (при сохранении темпов изме-нения ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг)	50 тыс. семей	30	600	Перечисление средств ЖК организациям	110
ЛЬГОТЫ, общие выплаты не менее 248 млн. руб.
Реализация федеральных законов “О ветеранах” “О социальной защите инвалидов”	239 44, 6	195,82 52, 173	750-1000	Смешанная, включая выпадающие доходы предприятий, частично компенсируе-мые

9.2.2. Протвино