Адресная социальная поддержка населения: уровень местного самоуправления (стр. 4 )

2.2. Опыт введения программы жилищных субсидий19

С 1994 г. в Российской Федерации развивается программа жилищных субсидий, задачей которой является целевая поддержка малообеспеченных семей при проведении жилищно-коммунальной реформы.

Постановление Правительства Российской Федерации "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг" от 01.01.01 г. N 935 дало регионам возможность начать перестройку системы финансирования эксплуатации жилья, приближая ее к условиям рыночных отношений. Введение специальных мер социальной защиты малообеспеченных семей позволило существенно поднять ставки оплаты жилищно-коммунальных услуг, постепенно ослабляя зависимость жилищных организаций от бюджетных дотаций.

Однако, значение программы жилищных субсидий не исчерпывается созданием необходимых условий для реформы жилищно-коммунального хозяйства. По существу, это первая общероссийская программа, которая направлена на преодоление уравнительного подхода к социальной защите. Социальные последствия бюджетного дотирования жилья (дотации "на квадратный метр") заключаются в том, что семьи, имеющие более высокую обеспеченность жильем, получают относительно большую долю "государственного пирога". Как показывают данные статистики и социологических исследований, семьи с доходами выше среднего лучше обеспечены жильем. То есть, дотируя из бюджета квадратные метры, а не граждан, государство в большей степени помогало (и продолжает помогать) богатым. К сожалению, устранение этой несправедливости единовременно едва ли выполнимо, однако внедрение и развитие программы жилищных субсидий способно содействовать решению этой проблемы в достаточно короткие сроки.

Жилищные субсидии являются единственной массовой программой по оказанию социальной помощи с четкой привязкой к уровню дохода семьи. При назначении субсидии принадлежность к той или иной социально-уязвимой категории населений не играет роли. Субсидия предоставляется с учетом предельно допустимой доли собственных расходов семьи на оплату социального стандарта жилья. Размер субсидии не является фиксированной величиной, а зависит от доходов семьи.

Размер субсидии рассчитывается по формуле:

С =  ОСН - tД

где - размер субсидии квартиросъемщику;

ОСН - оплата социальной нормы жилья, т. е. оплата текущих расходов за квадратный метр общей площади плюс оплата “нормативов” коммунальных услуг, помноженные на количество квадратных метров, определенные как социальная норма для семьи данного размера и состава (социальная норма площади жилья - эквивалент минимальной нормы предоставления жилых помещений по договору социального найма - определяется органами государственной власти субъектов Федерации);

t - доля дохода, которая считается приемлемой для семейных расходов на содержание жилья (но не выше максимально допустимой доли, установленной Правительством РФ - 18% в 1998 г.);

Д - совокупный семейный доход, определенный в соответствии с порядком, установленным местной администрацией.

Постановление Правительства РФ № 000 от 01.01.01 г. внесло в порядок начисления субсидии дополнения в части введения критерия прожиточного минимума.

Оценка доходов семьи при определении права на социальное связана с целым рядом совершенно очевидных трудностей, связанных с несовершенством налоговой системы, высокой долей доходов от вторичной и незарегистрированной занятости, сложностями официальной проверки полученных сведений и т. п.

       Тем не менее, четыре с половиной года практической реализации программы жилищных субсидий показали, что отмеченные сложности не являются непреодолимыми. Начав функционировать весной 1994 г. в нескольких городах, к середине 1995 г. службы жилищных субсидий были созданы практически во всех субъектах Российской Федерации. В настоящее время более трех миллионов российских семей при оплате жилья и коммунальных услуг пользуется жилищными субсидиями, общая сумма предоставляемых субсидий составляет более 100 млн. деноминированных рублей ежемесячно.

       Относительный успех программы жилищных субсидий во многом связан с более или менее успешным следованием следующим принципам:

       1. Размер социального пособия не должен "провоцировать" семью со средним уровнем доходов, не говоря уже о "богатых", на сообщение ложных сведений. Необходимость потратить определенное время на оформление жилищной субсидии объективно отсеивает из числа претендентов тех, для кого ожидаемая сумма компенсации не является значимой (в 1994 г. средняя компенсация составляла 3-4 тыс. руб., в первой половине 1998 г. - 66 руб.).

       2. Во время собеседования претенденту на получение социального пособий сообщается, что его сведения и представленные документы могут быть проверены. В необходимых случаях предоставление субсидии может быть оформлено лишь при подписании предендентом разрешения на сообщение информации о своих доходах (по месту работы, в налоговой инспекции, в банке и т. п.). Таким образом, потенциальная возможность проверки сообщенных сведений и представленных документов - это еще одна "цена", которую приходится заплатить тому, кто намерен неправомерно получить жилищную компенсацию, сообщив ложные сведения о своих доходах.

При соблюдении этих условий доказана принципиальная возможность использования метода прямого учета доходов при реализации социальных программ в современных российских условиях. Доля случаев, когда службы жилищных субсидий вынуждены предоставлять субсидию в подозрительных случаях (то есть имея серьезные сомнения в достоверности предоставляемой информации о доходах, но не найдя возможности их доказать), оценивается экспертами в 5-15%. В малых и средних городах, где высока интенсивность неформальных контактов, проблема достоверности информации во многом решена.

В рамках программы жилищных субсидий удалось формализовать многие процедуры оценки доходов, выделить типовые ситуации и сформулировать для них управленческие решения20.

Однако, для части органов местного самоуправления социальный эффект этой программы остался малопонятным. Хотя службы жилищных субсидий во многих городах по объему и количеству получателей сравнялись с местной системой социальной защиты, их, как правило, относят к сфере жилищно-коммунального хозяйства. В то же время в Москве, Нижнем Новгороде, Владимире и ряде других городов эти службы были с самого начала организованы как самостоятельные подразделения городской администрации. В Омске, Калининграде, Рязани центры жилищных субсидий тесно связаны с органами социальной защиты. Однако, в большинстве городов жилищные субсидии вообще не учитывают в перечне социальных программ. Такой подход препятствует обмену опытом и распространению принципов адресной поддержки в другие отрасли социальной сферы.

2.6. Новые задачи реформы в социальной сфере

       В сложившихся условиях социальной сфере сегодня требуется собственный антикризисный менеджмент, подобный используемому на предприятиях-банкротах. Первоочередной задачей антикризисного менеджмента является санация, учет всех “долговых обязательств”, анализ финансовых потоков и выявление наименее эффективных программ и элементов инфраструктуры. Предстоит найти оптимальное распределение обязанностей между федеральной властью и другими агентами социальной политики, четко разграничить полномочия и ответственность за решение социальных вопросов на уровне Федерации, субъекта Федерации и органов местного самоуправления и отрегулировать систему внебюджетных отношений. Структурная перестройка требует рационализации социальных расходов с учетом потребностей и бюджетного потенциала, введения минимальных социальных стандартов, повышение устойчивости внебюджетных фондов социального назначения и эффективности их расходов. Впоследствии предстоит найти способы компенсировать новые социальные риски, связанные с рынком, участившимися техногенными катастрофами.

Структурные реформы (постепенный переход к накопительной системе пенсионного страхования, развитие медицинского страхования и др.) должны быть дополнены постепенным переходом от “системы социальной помощи по категориям населения к системе адресной социальной поддержки нуждающихся и “привязке” ведущих форм социальной поддержки к уровню среднедушевого дохода”21. Явный, но не единственный стимул к “усилению адресности социальной поддержки нуждающихся граждан на основе учета материального положения семей и заявительного принципа назначения пособий”22 - это бюджетные ограничения и необходимость концентрировать ограниченные ресурсы на помощи малоимущим. В то же время переход к системе адресных субсидий позволит потребителю расширить возможности выбора и будет стимулировать конкуренцию. Наряду с конкурсным распределением средств на социальные нужды, это даст возможность достаточно быстро повысить эффективность таких “отраслей” социальной сферы, как жилищно-коммунальный комплекс, здравоохранение, высшее и среднее образование и дошкольное воспитание, социальное обслуживание. Речь идет не только о снижении издержек, но и о повышении качества услуг, развитии разнообразных инновационных форм обслуживания.

Ни продолжение программ помощи социально-уязвимым группам, ни предоставление новых пособий по нуждаемости, ни ограничение числа получателей льгот и социальных выплат семьями с доходом ниже прожиточного минимума сами по себе не решат проблему бедности и не обеспечат переход к социальному инвестированию. Нужен комплексный подход. Нельзя вводить новые пособия по нуждаемости, не пересмотрев существующую систему льгот по категориям населения; или предлагать новые льготы по оплате жилищно-коммунальных расходов для той или иной социально-уязвимой группы, не увязывая с программой жилищных субсидий. Это лишь добавит новый дорогостоящий элемент к уже существующей конструкции.

В ряде случаев предоставление категориальных льгот наряду с адресными пособиями малоимущим порождает прямой конфликт из-за роста бюджетного дефицита. Так, например, в июне 1998 г. Комиссия Московской Городской Думы по жилищной политике пришла к заключению, что городская администрация нерационально расходует средства при начислении жилищных субсидий. Комиссия подчеркивает, что размер субсидии систематически завышается, так как при ее начислении не учитываются получаемые гражданами льготы. Однако, начальник городского центра жилищных субсидий считает, что субсидия должна дополнять льготы: “Льготы - это оценка заслуг граждан, а субсидии - пособия по бедности, которые выдаются вне зависимости от прочих факторов”23