Адресная социальная поддержка населения: уровень местного самоуправления (стр. 8 )

Глава 4. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ

Раздел 1. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМЫ

В условиях, когда федеральное законодательство еще не создало базу для перехода от системы социальной помощи по категориям населения к системе адресной социальной поддержки малоимущих семей (одиноко проживающих граждан), особое значение приобретает право местного самоуправления проводить реформы на уровне территориальных образований.

       У такой реформы есть три основных элемента:

изменение контингента получателей социальной помощи, определение получателей благ (нуждающихся) в зависимости от дохода; изменение формы предоставления помощи, введение целевых субсидий малоимущим семьям вместо льгот и скрытых дотаций; социальная работа с получателями благ, задача которой - не допустить иждивенчества и стимулировать рост собственных трудовых доходов семьи.

       Чтобы обеспечить переход к адресной поддержке во всех социально-ориентированных отраслях (образование, здравоохранение, транспорт, социальная помощь и др.), нужно:

выявить все скрытые дотации, которые горожане получают за счет разницы в федеральных и местных нормативах оплаты социальных услуг (например, по родительской плате за  посещение детских дошкольных учреждений); просчитать стоимостной эквивалент льгот по оплате социальных услуг и выяснить, какая часть получателей льгот действительно относится к беднейшим слоям населения; перейти к новому принципу определения нуждающихся в помощи: в начале оценивается уровень дохода, а затем выявляются причины, по которым семья попала в группу малообеспеченных. Свои причины и типовые ситуации будут у разных социально-уязвимых категорий (инвалидов, многодетных семей, беженцев и вынужденных переселенцев и других). По каждой типовой ситуации должна быть разработана своя система мер по повышения дохода семьи, включая целевые субсидии, трудовую помощь и др. 

Скрытые дотации и льготы по категориям населения за счет городского бюджета необходимо будет значительно сократить, а в перспективе - отменить вообще.  Освободившиеся средства (не увеличивая бюджетных затрат), нужно перераспределить в виде целевых субсидий малоимущим семьям.

       Целесообразно выделить:

программу-минимум, направленную на более строгий учет, контроль за финансовой обеспеченностью муниципальных нормативно-правовых актов, рационализацию информационных и финансовых потоков, унификацию требований к критериям нуждаемости, создание системы “социальных паспортов” и введение новых методов работы с семьей (анализ потребностей и составление “пакета услуг”)  и программу-максимум, которая нацелена на расширение ресурсной базы социальной защиты (платные услуги, привлечение спонсоров, работа с волонтерами); введение принципов трудовой помощи, расширение социальной инфраструктуры и создание новых центров и др.

       По каждой социальной “отрасли”  выделяются блоки задач:

по увязке социальной реформы с общей реформой местного самоуправления (в том числе распространение системы муниципальных заказов на учреждения разной формы собственности, действующие в социальной сфере, передача части функций по оказанию социальной помощи комитетам территориального общественного самоуправления и т. д.); по расширению финансовой базы, в том числе за счет роста пожертвований коммерческих структур и граждан; по рационализации расходов, переходу к финансированию социальных программ на конкурсной основе (с участием благотворительных и некоммерческих организаций); по внедрению современных методов социальной работы, развитию индивидуального подхода к проблемам малоимущих семей (одиноко проживающих граждан), который позволит стимулировать рост их доходов; по привлечению благотворительных и некоммерческих организаций, общественных инициатив и бизнеса к совместному решению социальных проблем.

Глава 7. КРИТЕРИИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ

7.1. Критерии участия в государственных и муниципальных адресных программах

Как уже отмечалось, государственная социальная помощь42 оказывается из средств государственного бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также внебюджетных фондов. Федеральный закон “О прожиточном минимуме в РФ” (от 24.10.97) устанавливает порядок учета величины прожиточного минимума при оказании государственной социальной помощи (предоставлении пособий, бесплатных или льготных услуг). Каждая семья (одиноко проживающий гражданин), среднедушевой доход которой (доход которого) ниже величины прожиточного минимума, считается малоимущей (малоимущим) и имеет право на получение государственной социальной помощи в разных формах (ст.6).

       Социальная помощь на уровне местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут осуществлять любые адресные программы  из собственного бюджета и привлекаемых средств и устанавливать для них собственный критерий участия, в том числе по малообеспеченности. Он не обязательно должен быть связан с прожиточным минимумом или другими федеральными нормативами43.

       Таким образом, для программ социальной помощи федерального/областного и городского уровня могут действовать разные критерии малообеспеченности. Но органы местного самоуправления, вводя муниципальные программы, должны представлять общую картину и иметь целостную стратегию социальной политики на уровне города.

2. Доходы и оценка уровня нуждаемости

       Право на получение адресной помощи имеют  граждане, чьи фактические душевые доходы ниже прожиточного минимума (“абсолютно” бедные).

2.1. Прожиточный минимум

       Прожиточный минимум предназначен для измерения порогового уровня жизни, ниже которого начинается нужда; он определяет минимально необходимые расходы. Прожиточный минимум нельзя использовать в качестве показателя социально приемлемого уровня жизни.

       Закон “О прожиточном минимуме” использует следующие основные понятия:

потребительская корзина - минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности; стоимостная оценка потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы. 

       Величина прожиточного минимума представляет стоимостную оценку натурального набора продуктов питания, обеспечивающего минимально необходимое количество калорий с учетом диетологических ограничений, а также расходов на непродовольственные товары и услуги, налоги и обязательные платежи. При этом преобразование набора питательных веществ в пищевой рацион всегда носит достаточно абстрактный характер и не отвечает сложившимся обычаям и стратегиям выживания малоимущих семей. Прожиточный минимум рассчитывается исходя из доли затрат на эти цели в бюджетах низкодоходных домашних хозяйств в среднем на душу населения и для трех основных социально-демографических групп (трудоспособное население, пенсионеры, дети).

       Действующие “Методические рекомендации по расчетам прожиточного минимума по регионам Российской Федерации” (утверждены Министерством труда РФ 10.11.1992) разрабатывалась как временная методика на переходный период в условиях высокой инфляции. Они ориентированы на структуру расходов малоимущих семей в условиях высокой инфляции начала 1990-х годов (табл.4).

Таблица 4. Структура бюджета прожиточного минимума по социально-демографическим группам среднем по России44.

(в процентах)

Статьи расходов	Социально-демографические группы
на душу	трудоспособные	пенсионеры	дети
0 - 6 лет	7-15 лет
Питание	68.3	61.6	82.9	74.5	73.4
Непродовольственные товары	19.1	21.4	10.0	18.9	19.8
Услуги	7.4	8.9	7.1	6.6	6.8
Налоги и другие платежи	5.2	8.1	-	-	-
Итого	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

Сегодня пропорции, заложенные в бюджете прожиточного минимума, не соответствуют действительности. Существенно увеличилась доля затрат на услуги. Тарифы, прежде всего, в области жилищно-коммунальных услуг, росли быстрее, чем цены на продукты питания45. В настоящее время Министерство труда и социального развития подготовило новую методику расчета прожиточного минимума, но пока она не утверждена Правительством РФ. Согласно проекту новых “Методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации”, расходы на продовольственные товары должны составить 51% прожиточного минимума, а на услуги - 20, 4% прожиточного минимума.        На практике органы местного самоуправления, как правило, получают данные о прожиточном минимуме от субъекта Федерации. С учетом изменившейся структуры бюджета прожиточного минимума все они оказываются заниженными.

7.2.2. Структура доходов домашнего хозяйства

       Совокупный доход. Доходы домашнего хозяйства складываются из денежных доходов и стоимостной оценки натуральных доходов от подсобного хозяйства и других неденежных поступлений.

Для статистической оценки денежных доходов домашнего хозяйства используют следующий набор показателей:

заработную плату работников, работающих по найму и другие поступления от работодателей; пенсии, стипендии, социальные пособия; доход от личных инвестиций (проценты, дивиденты); гонорары и комиссионные сборы; чистый доход от самостоятельного занятия; прибыль от предпринимательской деятельности; алименты.

Ссуды и изъятия из сбережений, даже если они используются на цели потребления, не являются доходами