Адресная социальная поддержка населения: уровень местного самоуправления (стр. 6 )

       Профессиональная социальная работа направлена на организацию индивидуализированных услуг, учитывающих  права и ответственность клиента системы социальной защиты, стимулирующих его/ее активность и активность окружающей социальной микросреды по  выходу из кризисной ситуации.

4.2. Социальные программы и разделение социальной ответственности. Универсальные и селективные социальные программы

Социальные функции реализуются в виде конкретных социальных программ, которые в разных странах могут существенно отличаться друг от друга по степени разделения социальной ответственности:

между семьей, государством, работодателями, страховой системой и благотворительными организациями.

Расходы на социальные нужды могут:

частично включаться в цену рабочей силы; частично компенсироваться за счет социальных трансфертов; частично возмещаться за счет безвозмездного семейного ухода.

Социальные трансферты формируются за счет отчислений от заработной платы и налогов. Высокий уровень социальных трансфертов может обеспечиваться как за счет высоких налогов (европейские государства всеобщего благосостояния), так и за счет установления низкого уровня заработной платы и аккумуляции средств в общественных фондах потребления (социалистические государства).

между государственной властью и местным самоуправлением.

В России органы местного самоуправления несут ответственность за организацию целого ряда федеральных программ (этот список расширился с передачей органам социальной защиты обязанностей по выплате детских пособий). Но это именно государственные программы - пособия и льготы, установленные федеральным законодательством и законодательством субъекта федерации. Так как расходы по всем социальным программам финансируются из консолидированного бюджета, грань между социальными программами разного уровня для многих практических работников не видна.

Тем не менее, государственная социальная помощь оказывается из средств государственного бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также внебюджетных фондов; порядок предоставления помощи определяется законодательством, и “степень свободы” для местного самоуправления здесь мала. Органы местного самоуправления могут осуществлять любые программы муниципальной социальной помощи из собственного бюджета и привлекаемых средств и устанавливать для них собственные критерии участия. Например, в программах государственной и муниципальной социальной помощи нуждаемость может определяться разными способами. Согласно закону “О прожиточном минимуме” для государственной помощи - это среднедушевые доходы ниже прожиточного минимума; для муниципальной - любой другой критерий,  например, 10 процентов самых бедных семей города.

Социальные программы бывают универсальными и селективными (выборочными, избирательными). В универсальных программах помощь оказывается по факту гражданства и дополнительному критерию (например, наличию или отсутствию ребенка). Выборочные программы предусматривают контроль доходов для получения социальных выплат, устанавливается верхняя или нижняя планка доходов. В первом случае семья, в которой душевой доход превышает N рублей в год, теряет право на получение льгот и пособий. Во втором случае семья, в которой душевой доход ниже N рублей в год, получает право на получение льгот и пособий.        Например, пособия семьям с детьми в Скандинавии носят универсальный характер, во Франции выборочный с контролем доходов по верхней планке, в США - выборочный с контролем доходов по нижней планке. В России детские пособия носили универсальный характер до принятия  решения о выплате их только семьям со среднедушевым доходом до 1,5 прожиточного минимума.27         Селективность - важная характеристика адресной поддержки. Однако, адресная поддержка не тождественна селективности. Финансовый кризис делает привлекательными все предложения по сокращению числа получателей пособий при сохранении общей структуры социальных трансфертов.        Но переход к выплате  социальных пособий в зависимости от доходов - это еще не переход к адресной социальной поддержке. Как уже отмечалось, введение адресных программ не может осуществляться только за счет механического исключения части пользователей. Нужны меры по стимулированию роста доходов и развитие новых форм социальной работы с нуждающимися.

4.3. Адресная поддержка населения как элемент политики доходов. Адресная поддержка и социально-уязвимые группы населения

Адресная поддержка - только часть всего социального комплекса. Она не может заменить собой социальное обеспечение и социальное страхование, например, не может заменить пенсии по инвалидности или пособия по безработице. Более того, в отличие от социального обеспечения, она только косвенным образом направлена на защиту социально-уязвимых групп населения. Этот тезис трудно  воспринять в нашей стране, где никогда не существовала социальная политика как политика доходов. При социализме в ней не было нужды: существовал жесткий централизованный административный контроль не только за доходами, но и за расходами населения, ценами и занятостью. Минимальный уровень потребления обеспечивался, прежде всего, за счет общественных фондов потребления. Индивидуальный доход мог дать лишь некоторые отклонения от нормы потребления. Можно было легко рассчитать, насколько принадлежность к той или иной категории (инвалиды или многодетные семьи) снижает возможность получить такой доход. Для тех, кто не мог его получить в силу нетрудоспособности и других уважительных причин, существовали компенсаторные программы помощи так называемым социально-уязвимым категориям населения.

       Эти программы сегодня не могут решить проблем, порождаемых новой социально-экономической системой, в которой индивидуальный доход становится важнейшим источником потребления. Прежде всего, это возникновение бедности и неравных возможностей получения дохода, обусловленных не только социально-демографическими характеристиками семьи и индивидуальными качествами работника, но и региональными особенностями и спецификой структурной реорганизации хозяйства в разных отраслях.

       Налоговая политика является общепризнанным инструментов воздействия на верхний предел доходов. Что может быть инструментом воздействия на нижний предел доходов? Наиболее простой, на первый взгляд, вариант - введение пособий по нуждаемости, которые компенсировали бы разницу между фактическим доходом и прожиточным минимумом (или другим гарантированным минимальным уровнем дохода). Недостатком таких пособий является сохранение пассивно-иждивенческого подхода.        Кроме того, причин у бедности много, поэтому должен существовать набор инструментов избирательного действия. Они могут компенсировать иждивенческую нагрузку (пособия на детей), обеспечивать возможность повышение образовательного уровня (льготы по оплате услуг учреждений дополнительного образования), давать возможность получить дополнительный доход  (участие в общественных работах) и решать многие другие задачи в зависимости от индивидуальной ситуации.

Рассмотрим проблему на примере многодетных семей. Помощь многодетным семьям - одно из немногих направлений социальной защиты, по которому сохранение категориального подхода считается целесообразным: по статистике большинство семей с тремя и более детьми находится за чертой бедности28.

Действительно, иждивенческая нагрузка на семью - один из основных факторов возникновения бедности. Но при использовании более точного показателя эквивалентного дохода масштабы бедности среди многодетных семей будут оценены на более низком уровне.29 Такая более реалистичная оценка важна для оценки ресурсов, необходимых для помощи многодетным семьям. Но проблема не только в этом. Что предлагается в качестве мер социальной защиты многодетных семей? “Учитывая сложившиеся социально-экономические условия жизнедеятельности многодетных семей, установить для них более высокие размеры пособия на детей, расширить осуществляемые в настоящее время льготы и натуральные выплаты, гарантировать многодетным семьям государственную материальную поддержку независимо от уровня их доходов”.

Конкретные меры - “увеличить пособие матери по уходу за ребенком до 1,5 лет, увеличить налогонеоблагаемую базу, ввести 50% скидки от установленной платы за пользование отоплением, канализацией, газом и электричеством, бесплатное предоставление лекарств для детей до 6 лет, бесплатный проезд на внутригородском транспорте для учащихся и другие меры. Ввести дополнительные пособия для многодетных семей при среднедушевом доходе ниже прожиточного минимума для семей с 3-мя детьми в размере  1-1,2 прожиточного минимума, с 4-мя и более - 1,25-!.5 прожиточного минимума”30.

Некоторые из предложенных мер не учитывают существующие социальные программы. Например, неясно, зачем нужно вводить льготы по оплате коммунальных услуг, если малоимущая семья может получить жилищную субсидию и за счет нее компенсировать данные расходы. Обратимся к конкретной жизненной ситуации одной из многодетных семей. Смогут ли предложения, приведенные выше, привести к стабильному улучшению ее положения?

        “Не могу так больше жить, не могу смотреть на голодных детей. Нет даже кровати, дети спят на полу. Если не поможете, решу свою жизнь самоубийством.. Детей отдайте в детский дом”, - обращается к местной администрации жительница деревни Л-во Московской обл., инвалид второй группы, мать семерых детей оводом для письма послужила невыплата пособия на подготовку детей к школе (пособие К. - единственной в районе - в конце концов выплатили).

       Действительно, нужда в семье К. глубокая. Хлеб в доме едят не каждый день: пенсии и детских пособий хватает на одну “хлебную” неделю в месяц. Галине симпатизируют односельчане, она не пьет, “живет только ради детей”. Душа за семью болит и у сотрудников социальной защиты. оказывают в разных формах, от картошки до путевок в летний лагерь для детей.

Рассмотрим ситуацию более подробно. К. живут в бесплатно предоставленном многодетной семье благоустроенном трехкомнатном коттедже. В нем разместилось одиннадцать человек: Галина, ее дети, внуки и отец троих младших детей Галины. Старшая дочь Галины, как и она сама - мать-одиночка (брак Галины не зарегистрирован). Четверо взрослых трудоустроены (на строительстве коттеджей и на ферме), однако, как говорит К., толку от них в финансовом плане мало. Живя в деревне, подсобного хозяйства семья практически не ведет, молока своего не имеет (“корма дороги”), даже картошкой и овощами себя не обеспечивает.