Адресная социальная поддержка населения: уровень местного самоуправления (стр. 5 )

Переход к адресной социальной поддержке населения потребует не только решения методической и технической задачи учета доходов семьи при оказании помощи, но и реформы  целей и принципов социальной защиты.

Раздел III. КОНЦЕПЦИЯ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ

Глава 3. Цели и задачи

Как в международной, так и в отечественной практике, адресный подход подразумевает направление социальных пособий и других социальных благ членам группы, пользующейся приоритетом с точки зрения целей социальной политики. Как правило, для обслуживания высокоприоритетной группы создается специальная программа. Например, в медико-социальных программах по борьбе с раком адресатом могут быть лица, страдающие от этого заболевания. Им предоставляется право получать медикаменты бесплатно или со скидкой. 

       В случае, когда специальной целью социальной политики является борьба с бедностью, адресной группой становятся малоимущие. Несмотря на многолетний опыт адресных программ социальной помощи в разных регионах мира, от США до Африки, до сих пор “использование адресной системы при распределении социальных пособий малоимущим, каким бы простым оно не казалось на концептуальном уровне, на практике является скорее искусством, чем точной наукой.”24 Чем выше точность определения “адресатов”, тем больше издержки. Требуется тщательно соизмерить политический, социальный и экономический эффект от внедрения различных вариантов адресных программ с затратами на управление этими программами, включая проверку доходов получателей помощи.

Первая задача организации адресной помощи - определить целевую группу. Четкое определение адресата требует политического консенсуса, зачастую трудно достижимого. При проведении реформ в пользу новой целевой группы часто приходится сокращать финансирование по другим социальным программам. Например, субсидии для малоимущих по оплате услуг детских дошкольных учреждений могут вводиться за счет сокращения дотаций на оплату детских дошкольных учреждений всему населению. Семьи с наиболее низкими доходами выиграют от перехода к адресным субсидиям, а семьи со средними и высокими доходами - нет. Важно найти баланс интересов между гражданами с различным уровнем доходов - теми, кто нуждается в адресной помощи, и теми, кто платит налоги и отчисления от своего дохода в социальные фонды. Обсуждение социальной справедливости адресных программ в нашей стране только началось.

Многие согласны с тем, что богатые не должны пользоваться благами системы общественной социальной поддержки: несправедливо, когда семья “новых русских” получает такое же детское пособие, как и все остальные, или пользуется скрытой дотацией от государства в виде низкой квартирной платы за свою пяти-комнатную квартиру. С точки зрения адресных программ, это ответ негативного плана: кто не должен пользоваться социальными пособиями и льготами. Этому уровню политического консенсуса соответствует метод контроля доходов для получения социальных выплат по “верхней планке”. Например, в Франции семья, в которой душевой доход превышает определенную норму, теряет право на получение детского пособия.

       Предложения российского Правительства по введению адресной поддержки направлены на ограничение круга получателей беднейшими, наиболее нуждающимися слоями населения. Примером может служить ограничение круга получателей детских пособий семьями с душевыми доходами ниже 1,5 прожиточного минимума. Это не тождественно ограничению прав богатых на получение социальных трансфертов, к кторому готово общественное мнение. Фактически законопроекты предусматривают отмену всеобщих (универсальных) социальных программ, которые были частью социалистического хозяйства и до сих пор являются неотъемлемой компонентой образа жизни и социальной нормой для большинства населения (несмотря на значительное фактическое снижение их веса в семейном доходе). У многих возражения вызывает также использование критерия низкого дохода без учета социального статуса и заслуг потенциального получателя помощи перед обществом: почему нетрудоспособные и трудоспособные, инвалид войны и молодой безработный, “балующийся” наркотиками, получают одинаковые права на поддержку государства?.. 

Вторая задача организации адресной помощи - найти способ идентифицировать граждан (семьи, домохозяйства), которые входят в приоритетную группу, и исключить всех остальных, неправомерно претендующих на получение помощи (например, лиц, завышающих свой доход при обращении за помощью). Это может потребовать значительных затрат на сбор информации и проверку ее достоверности. В результате адресность становится компромиссом между назначением программы - не обойти вниманием никого из тех, кто имеет право участвовать в программе, и не допустить, чтобы ее благами пользовались лица, не входящие в приоритетную группу - и политическими, социально-психологическими, техническими и финансовыми трудностями по обеспечению высокой “точности” ее настройки.

Более точные прямые методы оценки дохода нуждаются в документированной информации о доходе из разных источников. Менее точные косвенные методы используют корреляционные зависимости между уровнем благосостояния и различными характеристиками домохозяйства. Потенциальный получатель помощи не декларирует свои доходы, а сообщает различные сведения о своей семье25.

Выбор прямых или косвенных методов оценки доходов зависит от степени формализации экономики. В международной практике косвенные методы используются в развивающихся странах, где у нуждающихся семей высок удельный вес теневых доходов (в частности, из-за того, что занятость на сезонных сельскохозяйственных работах никак не регистрируется). Косвенные методы могут дать достоверные оценки в тех обществах, где четко выражена социальная стратификация: наличие  высшего образования заведомо гарантирует достаточно высокий доход,  а  проживание в определенном районе свидетельствует о бедности. Применение косвенных методов оценки доходов в России ограничено из-за того, что социальная стратификация в таких четких формах не сложилась.

       Третья задача - добиться стабильного улучшения уровня жизни “адресатов” программ. Простое распределение пособий дает кратковременный эффект роста потребления, который ограничен сроком участия в программе (например, периодом получения пособия). Для некоторых семей этого достаточно. Но в целом стратегия “помощи бедным” (зачастую исключенным из нормальной трудовой и социальной жизни) за счет пособий при сохранении пассивного характера социальной защиты не эффективна ни в плане собственно ликвидации бедности, ни в плане стимулирования потребления как предпосылки экономического роста. Нужны дополнительные меры стимулирующего характера по повышению самостоятельных доходов семьи, поиску дополнительных источников дохода, в том числе за счет программ профессионального обучения и участия в общественных работах.

       С задачей стимулирования роста доходов неразрывно связана индивидуализация обслуживания клиентов адресных программ. Один и тот же низкий уровень дохода может свидетельствовать о самых разных экономических и социально-демографических проблемах семьи, поэтому универсального рецепта по борьбе с беднотою не существует. Необходима специальная работа по выявлению причин бедности, формулировке проблем клиентов и подборе для них “пакета социальных услуг”, включая пособия и меры по стимулированию ответственности за свое положение и росту доходов.

Большую помощь в индивидуальной работе с нуждающимися могут оказать общественные организации, объединяющие людей вокруг той или иной проблемы (например, ассоциации родителей детей-инвалидов или ассоциации многодетных семей), а также профессиональные благотворительные организации, которые оказывают помощь бездомным, жертвам насилия, несовершеннолетним матерям и другим гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.

       В конкретных адресных программах могут реализоваться все три вышеупомянутые задачи или только первые две их них. Во многом это зависит от приоритетов социальной политики и культурно-образовательного уровня страны. Например, текущая реформа социальной защиты в США делает акцент на поощрении трудового участия и ликвидации субкультуры зависимости от социальных пособий. В Англии большое внимание уделяется индивидуализации социальной работы, подбору именно тех услуг, которые нужны конкретному клиенту. В Латинской Америке и Африке адресные программы предназначены преимущественно для смягчения последствий либерализации экономики.  В основном,  они ограничиваются первыми двумя задачами.

Глава 4. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ

4.1. Место адресной социальной поддержки в социальной сфере

Эффективность адресных программ зависит от того, насколько они увязаны с общим комплексом мер по предоставлению социальных благ (пенсий, пособий, льгот, компенсаций, бесплатных или льготных услуг социальных и образовательных учреждений, медицинских услуг и других).

В самом общем виде социальная сфера призвана:

обеспечить воспроизводство поколений, включая содержание детей, престарелых и других людей, нетрудоспособных полностью или в определенной стадии жизненного цикла, дать гарантии трудоспособным на случай болезни, увечья, травмы и других рисков.

       Адресная поддержка является одной из четырех основных функций в социальной сфере:

Социальное страхование - система материального обеспечения трудящихся в случае потери трудоспособности, болезни, по возрасту и др., обеспечивает гарантии социальных и профессиональных рисков различного типа. Основной компонент - пенсии по возрасту, а также пособия по безработице и временной нетрудоспособности. Важнейший источник социального страхования - обязательное удержание страховых взносов из заработной платы, дополняемое взносами работодателей. Социальное обеспечение - система социально-экономических мер по материальному обеспечению нетрудоспособных, по всестороннему обеспечению детства и родительства. Может включать так называемые социальные пенсии (по инвалидности, по случаю потери кормильца и др.); пособия (по беременности и родам, семьям, имеющим детей и др.); компенсационные выплаты (неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за трудоспособными гражданами и др.), стипендии и т. д. Социальная защита -  защита социальных прав  как неотъемлемой части прав человека. Примером являются социальные гарантии по оплате и условиям труда (в частности, минимальный размер оплаты труда) и занятости. Предусматривает специальные меры юридического и практического характера для защиты интересов тех, кто не может самостоятельно реализовать свои права (социальная защита детей, престарелых, лиц с ограниченными возможностями); а также политические меры по повышению общественного статуса групп, испытывающих дискриминацию (лиц с ограниченными возможностями, женщин, пожилых, представителей этнических меньшинств и т. п.). Термин “социальная защита” подчеркивает универсальный характер социальных прав26. Социальная поддержка - временные меры адресной поддержки в кризисной ситуации (услуги, пособия). Помощь может осуществляться в разных формах: пособия в денежной форме; помощь в натуральной форме; льготы - выгоды (скидки) при получении услуги; субсидии - целевое предоставление средств для оплаты услуги; компенсации - возмещение расходов на получение услуги или другого блага.

       Социальное обслуживание (услуги, сервис) - это механизм реализаций этих функций.