Адресная социальная поддержка населения: уровень местного самоуправления (стр. 17 )

В нынешних условиях первые два принципа не могут больше считаться эффективными адресной поддержки (табл. 14).

Таблица 14

Сравнительная эффективность различных критериев оказания адресной поддержки населению.

Критерий оказания помощи	Пример	Эффективность использования критерия с точки зрения поддержки малоимущих
Принадлежность к определенной категории насе-ления  - соци-ально-уязвимой или професси-ональной группе	Категориальные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, транспорта, различных учреждений социальной сферы	Низкая. 1. Дает возможность семьям с высоким уровнем доходов получать скрытые дотации. В результате многие получатели категориальных льгот не относятся к наиболее бедным слоям населения.
Принадлежность к социально-уязвимой группе с последующей оценкой уровня доходов	Региональные и местные прог-раммы адресной поддержки мало-обеспеченных семей. Например, Московская обла-стная программа адресной соци-альной защиты малообеспеченных граждан, Программа ока-зания матери-альной и нату-рально-веществен-ной помощи малообеспечен-ным и остронуж-дающимся граж-данам Ленинского р-на г. Омска.	Средняя. 1. Не дает возможность семьям с высоким уровнем доходов получать скрытые дотации. 2. Однако, малоимущие, которые не относятся к традиционным  социально-уязвимым группам, автоматически теряют право на помощь. Например, в Протвино граждане, не относящиеся к традиционным социально-уязвимым категориям населения, составляют более половины получателей жилищных пособий. Но они не имеют право на помощь в рамках областной программы. 3. Слабо учитывает новые риски, прежде всего, миграцию. Беженцы и вынужденные переселенцы (так же, как бездомные и безнадзорные) могут испытывать дискриминацию при получении помощи. Так в Ленинском округе г. Омска семьи беженцев и вынужденных  переселенцев получают помощь в порядке исключения по решению Координационного совета при условии проживания в течение 1 года после переезда и прописки.
Душевой доход ниже прожиточ-ного минимума или другого порогового зна-чения нуждае-мости	Программа жилищных субсидий. Городские пособия по бедности.	Высокая. Программы пособий и субсидий нуждаются в дополнении современными методами социальной работы с получателями помощи, нацеленными на повышение ответственности и стимулирование роста доходов семьи.

Категории населения, относившиеся к социально-незащищенным в 80-х - начале 90-х годов, сегодня по-прежнему нуждаются в поддержке. Но социальная структура и возможности получения дохода внутри одной и той же категории значительно изменились. Это учитывает программа жилищных субсидий, в рамках которой помощь оказывается исходя из уровня текущих денежных доходов. С повышением тарифов и предельно допустимой доли собственных расходов семьи на оплату социального стандарта жилья, ее значение еще больше возрастет

3. Нет четкости в вопросе о том, какая сумма должна служить пороговым критерием нуждаемости (прожиточный минимум, минимальная заработная плата или продовольственная корзина). Одна и та же семья может приобретать/терять статус малообеспеченной при обращении за различными видами помощи в разные структуры или при смене места жительства в пределах одного города. 

4. Порядок определения права на социальную помощь способствует завышению фактического дохода. Не учитываются жилищные субсидии, стоимостной эквивалент льгот по транспорту и многих других льгот, получаемых различными категориями населения. Не производится дооценка дохода исходя из имущественного положения.  Это не способствует соблюдению справедливости при оказании помощи: семьи, у которых есть имущественные и трудовые ресурсы находятся в одинаковом положении с семьями с высокой иждивенческой нагрузкой без дополнительных возможностей получать доход от сдачи своего имущества в аренду и т. п.

5. Сохраняется распределительный принцип оказания помощи, нет инициатив по стимулированию трудового участия, роста трудовых доходов, привлечению получателей социальной помощи к общественным работам.

6. Почти 70% расходов на социальную поддержку населения приходится на различные льготы и скрытые дотации отдельным категориям населения.

Например, в Протвино такие расходы составляют 68%. Из них почти 40% затрат приходится на покрытие льгот и социальных гарантий по закону “О ветеранах”, “О социальной поддержке инвалидов” и другим федеральным законам. В первую очередь, это жилищно-коммунальные льготы, льготы по приобретению лекарственных препаратов и транспортные льготы. Льготы и скрытые дотации  местного уровня составляют более четверти от общего объема расходов на социальную поддержку населения. Они включают льготы ветеранам войны и труда, предоставленные по решению городского малого совета (14, 5%), и льготы и скрытые дотации по оплате услуг детских дошкольных учреждений (10%) и др.

Система социальной защиты контролирует лишь малую часть средств, направляемых в виде социальных трансфертов.

В Протвино через систему льгот перераспределяется более четырех миллионов рублей (более 100 руб. на каждого жителя города), из них около 1800 тыс. руб. по решению органов местного самоуправления. В то же время средства на поддержку малоимущих граждан в виде индивидуальной денежной и натуральной помощи и жилищных субсидий в сумме составляют лишь 500 тыс. руб., или 12,5% всех средств на социальную помощь.

По ряду льгот (прежде всего, по транспорту) нет никакой информации о том, сколько человек реально ими воспользовалось. Неизвестно, нуждались ли они в получении данного вида помощи.

7. Средства, направляемые сегодня на льготы и скрытые дотации по решению органов местного самоуправления, - это основной доступный резерв для перехода к адресным программам поддержки населения.

Например, в  Протвино в 1997 г. общая сумма льгот и доплат в сфере дошкольного воспитания составила 608.3 тыс. руб., или почти 10% от общей стоимости содержания детских дошкольных учреждений. Это сопоставимо с величиной родительской платы (742 тыс. руб.). С другой стороны, это сопоставимо с расходами на различные городские социальные программы (например, содержание реабилитационного центра - 691 тыс. руб.).

8. Слабо используются возможности дополнительного привлечения средств:

Учреждения социального обслуживания практически не развивают предоставление платных услуг населению. Не внедряются конкурсный механизм финансирования  социальных программ, муниципальный социальный заказ. Нет системы целенаправленных действий по привлечению общественности и волонтеров к решению социальных проблем. Некоторые традиционные общественные организации получают прямую финансовую поддержку из бюджета, а контакты с новыми благотворительными организациями практически не налажены. Нет концепции развития внебюджетных фондов социальной поддержки.

8. Процедуры принятия решений об оказании адресной помощи недостаточно формализованы, что приводит к высокому числу “особых случаев” для рассмотрения. Из-за этого увеличиваются административные издержки.

       Рекомендации по усилению адресного характера социальной помощи предполагают значительное сокращение категориальных льгот и основаны на разделении программы-минимум и программы-максимум73. Программа-минимум - это учет и контроль за финансовой обеспеченностью муниципальных нормативно-правовых актов, рационализации информационных и финансовых потоков, унификация требований к критериям нуждаемости, созданию системы “социальных паспортов”. Программа-максимум направлена на расширение ресурсной базы социальной защиты (платные услуги, привлечение спонсоров, работа с волонтерами); введение принципов трудовой помощи, расширение социальной инфраструктуры и создание новых центров и др.

13.2. Программа-минимум

Составить детальный перечень всех льгот для разных категорий населения, в т. ч. для льгот, введенных решением городской администрации. Уточнить стоимостную оценку льгот в масштабе города. На нескольких характерных примерах оценить роль льгот в бюджетах семей разных типов. Разработать и реализовать пилотный проект по разработке и реализации одной из адресных программ. Сохранив объем средств, которые город тратит на категориальные льготы, адресная программа перераспределит их более эффективно и окажет помощь наиболее нуждающимся. На этом примере отработать модель перехода от категориальных льгот к поддержке малоимущих семей на основе оценки дохода и материального положения семей74. Рассмотреть вопрос о реорганизации местных внебюджетных фондов социальной защиты, обеспечив строго целевое расходование средств и активную работу по привлечению спонсорских пожертвований. Унифицировать требования к потенциальным клиентам во всех программах, предусматривающих оказание социальной помощи (льготы, пособия, компенсации, субсидии). Исключить дублирование предоставления справок. Четко организовать обмен  данными. Оформить “социальный паспорт” малоимущей семьи. Наличие паспорта, удостоверяющего статус малоимущей семьи, должно быть достаточно для всех социальных программ, в том числе в сфере образования, здравоохранения и др.75 Сделать информацию о видах социальной помощи более доступной и наглядной; реорганизовать пространство в учреждениях социальной защиты, чтобы обеспечить конфиденциальность консультирования клиентов и более благоприятную психологическую обстановку.

13.3. Направления развития

На основе анализа реализации пилотного проекта (п.2 программы-минимум) значительно сократить, а в перспективе - отменить льготы и скрытые дотации, введенные решениями органов местного самоуправления. Ввести вместо них адресные программы.  Перейти к строго заявительному принципу получения льгот и пособий, гарантированных федеральным, областным и местным  законодательством. Право должно быть реализовано по желанию заявителя, а не автоматически.

Например, если действует местная льгота по оплате городского транспорта для пенсионеров, то желающие ею воспользоваться должны обратиться в органы социальной защиты за именным проездным билетом, действительным при предъявлении пенсионного удостоверения. Выплата компенсаций автотранспортному хозяйству будет учитывать не номинальное число горожан, пользующихся льготами, а реальное (на основе заявлений граждан). Возникшая экономия может быть использована для других социальных программ.