Адресная социальная поддержка населения: уровень местного самоуправления (стр. 3 )

С точки зрения борьбы с бедностью имеющиеся средства на выплату социальных льгот и пособий тратятся крайне неэффективно. Под эффективностью элемента системы социальной защиты понимается соответствие его интересам целевой группы, для помощи которой существует данный элемент, и вклад в стабильное улучшение положения данной группы. Степень эффективности оценивается на базе анализа того, какая часть выделенных средств доходит до защищаемой целевой группы. В нашей стране основные затраты приходятся на поддержание системы социальных дотаций по категориям населения, выплачиваемых без учета материального положения семей. По результатам обследования, проведенного Фондом “Институт экономики города” в двух городах, расходы на обеспечение льгот по категориям населения без учета материального положения семей составляют до 70% расходов городских бюджетов на социальные нужды11.

При этом на долю беднейших слоев населения приходится 18-20% общей суммы социальных льгот и выплат12, что уже не отвечает изменившимся представлениям о социальной справедливости. Наиболее нуждающимся достается только небольшая доля общественных ресурсов, а имеющиеся ограниченные средства косвенным образом перераспределяются в пользу семей с более высокими доходами. Например, в городе Городце количество льготников по оплате жилищно-коммунальных услуг среди 20% беднейших семей было почти в два раза ниже, чем количество льготников в среднем по городу13.

1.4. Необходимость перехода к социальному инвестированию

       В плановой экономике социальные трансферты в виде льгот и скрытых дотаций по оплате социальных, образовательных, жилищно-коммунальных услуг служили элементом системы централизованного ценообразования, так что “адресатом” помощи были не столько граждане, сколько производители услуг. Сегодня эффективность ведомственных учреждений социальной защиты и практикуемых ими методов социального обслуживания никто не определяет. Возможно, например, что в нынешних условиях большую пользу принесет не содержание муниципального центра социального обслуживания, а заключение нескольких небольших контрактов на социальное обслуживание с благотворительными организациями на конкурсной основе. Пока же экономически рациональные критерии практически не используются при принятии решений в социальной сфере. Сдерживается внедрение конкурсного механизма финансирования социальных программ и учреждений, в том числе по обслуживанию льготников. Это препятствует развитию негосударственной сферы услуг, созданию новых рабочих мест, развитию социальных инициатив и различных форм социального предпринимательства, благотворительных организаций и самозанятости в некоммерческом секторе. 

За исключением узкого сегмента рынка качественных, но дорогих и малодоступных услуг в области образования, здравоохранения и рекреации, потребитель практически не имеет возможности выбора. Распределительный (и даже обязательный) характер категориальных льгот стимулирует социальное иждивенчество, усугубляет пассивный характер социальной защиты и ее оторванность от процессов экономического развития. Активная экономика все больше противопоставляется пассивной системе социальных трансфертов, “социальной нагрузке” на бюджет.

Глава 2. ПОВЫШЕНИЕ АДРЕСНОСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ 

2.1. “Адресная” помощь сегодня

       Необходимость повышения “адресности” социальной защиты начали осознавать еще в 1994-95 гг. Однако, добиться значимых результатов с тех пор не удалось ни на федеральном, ни на местном уровне. В 1997 г. Правительство РФ подготовило пакет социальных законов, предусматривающих сокращение категориальных льгот и выплат, но пока он принят только частично. Тогда же на рассмотрение Государственной Думы был также внесен проект Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон ‘О государственных пособиях гражданам, имеющим детей’”, который ограничивал круг получателей детских пособий низкодоходными семьями. Государственная Дума приняла этот закон 17 июля 1998 г. Теперь право на ежемесячное пособие на ребенка будет иметь один из родителей (усыновителей, опекунов, попечителей) на каждого совместно проживающего с ним ребенка до достижения им возраста 16 лет (на учащегося общеобразовательного заведения - до окончания им обучения, но не более чем до 18 лет) в семьях со среднедушевым доходом, размер которого не превышает 150 процентов величины прожиточного минимума. Таким образом, на уровне федеральной социальной политики осуществляется переход от универсальных социальных программ к выплате социальных пособий в зависимости от уровня нуждаемости. Он был начат введением компенсаций на оплату жилья и коммунальных услуг (жилищные субсидии) в рамках реформы жилищно-коммунального хозяйства14.

На уровне субъектов Федерации и местного самоуправления до сих пор сохранилась разветвленная система категориальных льгот и скрытых дотаций населению по оплате социальных услуг. В условиях хронического недофинансирования государственных социальных программ многие органы местного самоуправления самостоятельно начали определять наиболее нуждающихся и сокращать число получателей федеральных социальных пособий и льгот. Такое стихийное внедрение “адресности” вызвало волну судебных исков граждан.

       Во многом сегодняшние проблемы связаны с отсутствием четкой концепции адресной социальной поддержки населения. Представления об адресной помощи, бытующие в нашей стране, отражают огромное разнообразие политических приоритетов, ценностных ориентаций и прагматических задач по работе с общественным мнением. Для бизнесменов адресная помощь - это помощь, которая оказывается напрямую нуждающимся, а не через посредничество различных фондов и социальных учреждений. Активисты общественных благотворительных организаций подчеркнут, что адресная помощь оказывается с учетом потребности, которая формулируется самими нуждающимися, и добавят, что государственные программы практически не бывают адресными, так как они оперируют большими категориями населения и не могут учесть многообразие потребностей. В результате, например, все инвалидные коляски выпускаются с правосторонним приводом, хотя среди инвалидов много левшей.

       Федеральное правительство акцентирует необходимость перехода к выплате пособий только семьям  со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума. В территориальных программах адресной социальной защиты основным критерием оказания помощи до сих пор остается принадлежность клиента к традиционной социально-уязвимой группе (табл.1).

Таблица 1

Основные объекты помощи

в региональных адресных программах

Социально-уязвимые группы населения	Распространенность критерия (% регионов, в которых данной группе оказывается помощь)
инвалиды I и II групп	100
одинокие пенсионеры и семьи одиноких пенсионеров	94
многодетные семьи	92
семьи с детьми - инвалидами	87
неполные семьи	79
семьи, имеющие на попечении детей - сирот	79
беременные женщины	62
хронические больные	50
кормящие матери	37
семьи несовершеннолетних родителей	37
студенческие семьи	35

По материалам 52 региональных программ, информация о которых имеется в Министерстве труда и социального развития Российской Федерации15.

Дополнительно к оценке категориальной принадлежности в ряде регионов вводится процедура контроля за доходами. Для получения помощи доходы должны быть ниже определенного порога. Например, в Тамбовской области социальное пособие выплачивается семьям с тремя и более детьми и семьям с детьми-инвалидами с возрасте до 16 лет при среднедушевом доходе не более одной минимальной заработной платы. Но чаще в роли критерия нуждаемости выступает прожиточный минимум или стоимостная оценка продуктовой корзины. Так в Московской области с 1994 г. действует “Программа адресной социальной защиты малообеспеченных граждан”. Она предусматривает доплаты гражданам, которые:

относятся к одной из 12 выделенных Программой групп (от одиноких неработающих инвалидов, детей до 16 лет из многодетных и неполных семей до больных сахарным диабетом, матерей - отцов при их отсутствии - и вдов погибших воинов-интернационалистов); имеют среднедушевой доход ниже прожиточного минимума.

Задача выравнивания доходов до прожиточного минимума в подобных программах, как правило, не ставится. Доплата дифференцирована по категориям различна - от 20 тыс. руб. детям из многодетных семей до 83,5 тыс. руб. родственникам погибших воинов-интернационалистов (данные на август 1997 г.). Эта классификация традиционна, сохраняет иерархию ценностей советского общества16, не учитывает новые факторы риска (безработные, беженцы и вынужденные переселенцы и др.)17.

Инновации в области адресной поддержки в основном связаны с введением в нескольких регионах пособия по нуждаемости. Такое пособие выплачивается малоимущим, совокупный среднедушевой доход которых ниже установленного в регионе минимума.

В Астраханской области пособие получают те, чей доход ниже прожиточного минимума, и кто не способен к труду или не имеет родственников. В Краснодарском крае к бедным относят тех, чьи доходы не превышают уровня оценки продуктового набора прожиточного минимума. В Чукотском автономном округе малообеспеченными семьями считают семьи во совокупным среднедушевым доходом менее 5 минимальных зарплат. В Ростовской и Орловской областях применяются ступенчатый критерий: основной - среднедушевой совокупный доход, дополнительные - состав семьи (одиночество), наличие источников дохода, состояние здоровья (способность к самообслуживанию), жилищные условия18.

В 1997-98 годах в  республике Коми, Волгоградской и Воронежской областях проводятся пилотные программы адресной поддержки населения. Они включают предоставление пособий по нуждаемости на основе оценки уровня нуждаемости по разным методикам: определение экономического потенциала семьи; оценка нуждаемости косвенными методами; сочетание оценки по категориям населения и оценки доходов с учетом условного дохода от собственности (например дачные участки). Итоги программ еще не подведены, поэтому нельзя сделать вывод о том, какой метод оценки доходов наиболее приемлем в наших условиях, насколько пособия по нуждаемости улучшают положение конкретных малоимущих семей и насколько они вообще эффективны в борьбе с бедностью.