Адресная социальная поддержка населения: уровень местного самоуправления (стр. 2 )

В России рост роли местного самоуправления в решении социальных проблем стимулирован приватизацией, изменением форм собственности объектов социальной сферы и передачей большинства из них в муниципальное ведение. Опросы общественного мнения показывают, что за последние годы принципиально изменился и рейтинг социальной ответственности. В опросах общественного мнения органы местного самоуправления переместились с шестого (1994 г.) на первое место (1997 г.)  в списке властных и общественно-политических институтов, которые призваны оказывать реальную помощь в решении проблем населения1. В глазах многих своих избирателей именно местное самоуправление несет ответственность за выплату заработной платы, пенсий и пособий, реализацию законов о социальной помощи ветеранам и инвалидам - то есть за выполнение не только собственных обязательств, но и обязательств федеральной власти и администрации предприятий.

В условиях кризиса системы межбюджетных расчетов муниципализация социальной политики, предусмотренная Программой социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 г.,2 - это сложнейшая управленческая задача. Ключи к ее решению:

четкое определение приоритетов; создание механизмов эффективного распределения ограниченных бюджетных средств и привлечения дополнительных ресурсов; разработка программы-минимум и программы-максимум, которые позволят решать сложные проблемы поэтапно, на каждом шаге добиваясь конкретного и понятного населению социального эффекта. 

Целый ряд факторов затрудняет принятие эффективных управленческих решений. Выбор приоритетов осложнен дефицитом знаний о динамике социальных проблем (прежде всего, о бедности). Решения зачастую принимаются на основе интуиции, отражающей представления о социальной политике и социально-демографические реалии вчерашнего дня. Полную и достоверную информацию о нуждах и интересах разных социальных групп замещают популистские требования и политические заявления на митингах. Социально-демографический профиль города зачастую неизвестен. Органы местного самоуправления не имеют данных о совокупных социальных расходах города, включая фактические расходы на льготы и скрытые дотации отдельным категориям населения и реальное число граждан, воспользовавшихся льготами. Нет полного сводного перечня социальных обязательств различного уровня (федеральных, отраслевых, местных) в различных областях (социальная защита, здравоохранение, образование, жилищная сфера).

Тем не менее, реформа системы социальной защиты на местном уровне постепенно развивается, появляются все новые практические инициативы. Однако, многие начинания городских администраций и общественности встречают серьезные препятствия и нуждаются в методической поддержке. В задачу данной брошюры входит представить разработки по ключевому направлению реформы - переходу к адресной социальной поддержке населения, включая необходимое научное обеспечение и  конкретные модели. Практические рекомендации даны на основании анализа систем социальной защиты в городах разного типа - Омске с населением более миллиона человек и Протвино Московской области, где проживает менее сорока тысяч жителей. Информация по этим городам приведена по состоянию на начало 1998 г., если не указано иначе.

Раздел I. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА

ПРИ ПЕРЕХОДЕ К РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ

Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ

1.1. Социальная защита при социализме

Советский Союз был социальным государством, предоставлявшим широкий спектр бесплатных услуг и различных социальных пособий. Государство выступало в роли единственного работодателя, что обеспечивало полномасштабный контроль над доходами. Расходы на социальные нужды частично включались в цену рабочей силы, но в основном компенсировались за счет социальных трансфертов, формируемых за счет отчислений от заработной платы и налогов. В странах социалистического лагеря заработная плата всегда была низкой как в абсолютном, так и в относительном выражении (в СССР она составляла около 23-25% в стоимости продукции по сравнению с 60% в странах с развитой рыночной экономикой3). Гарантируя низкий уровень заработной платы при всеобщей занятости, государство оплачивало расходы на воспроизводство и жизненные риски (потеря трудоспособности и др.) через систему низких тарифов на жилищно-коммунальные и другие услуги, бесплатное образование и здравоохранение, социальные пособия, пенсии, стипендии из общественных фондов потребления. Социальное страхование как отдельный институт с независимыми от государственного бюджета источниками финансирования практически не существовало. Место пенсионного страхования заняло пенсионное обеспечение. Функции социального страхования и социального обеспечения, а также социальной защиты и социальной поддержки практически слились.

       Социальное обеспечение в 60-90е годы постоянно расширялось, его формы становились все более разнообразными; численность лиц, находящихся на социальном обеспечении, постоянно росла как по демографическим, так и по социальным причинам.4 Сформировался государственный патернализм в социальной сфере, отличительной чертой которого стало низкое качество стандартного набора социальных благ. Механизмом перераспределения социальных благ был трудовой коллектив; предприятия содержали множество объектов социальной сферы. Отношение к населению как к объекту (пассивному получателю) социального обеспечения породило встречные иждивенческие настроения. Государство полностью заместило общественные институты в социальной сфере. В результате социальные инициативы и благотворительность практически исчезли.

1.2. Социальная защита в 1990-е годы

       

       При всех трудностях Российская Федерация в 1992-97 годах избежала “шоковой терапии” в социальной сфере. По сравнению с другими государствами с экономикой переходного периода реализовался “мягкий” сценарий реформ. Сегодня  социальная защита является наиболее консервативным институтом в стране (не только по сравнению с финансовой системой и производством, но и по сравнению с образованием и искусством). Бюджетный кризис привел к стабильному недофинансированию социальных программ. Однако, система социальных выплат в России до сих пор остается обширной. Федеральное законодательство предусматривает:

разветвленную систему льгот различным категориям населения (в целом по стране действует 156 видов льгот для 236 категорий населения), на долю которой приходится большинство расходов на социальные нужды5; социальные пособия, среди которых важнейшими являются жилищные субсидии и пособия гражданам, имеющим детей, и другие выплаты.

Сведения об основных социальных гарантиях в Российской Федерации приведены в Приложении 1.

Вопреки сложившимся стереотипам о резком сокращении социальной сферы, в 1992-94 гг. суммарные расходы консолидированного бюджета и внебюджетных фондов на социальные нужды  в процентах к ВВП, а также доля расходов на социальные нужды в общем объеме государственных расходов (в сопоставимых ценах) не уменьшались, а росли6. Тем не менее, этот рост не позволил предотвратить возникновение бедности как масштабного социального явления.

Более значимым негативным фактором оказалось снижение доходов за счет массового падения уровня оплаты труда и дестабилизация условий формирования трудовых доходов (неустойчивая, частичная занятость, систематические задержки с выплатой заработной платы, выплата заработной платы в натуральной форме, общая деградация условий наемного труда). Начиная с 1994-95 гг. зависимость уровня бедности населения от недостаточных возможностей получения дополнительных доходов за счет мелкого предпринимательства, индивидуальной трудовой деятельности, собственности и прочих источников превратилась в более значимый фактор, чем недостаточность доходов за счет социальных трансфертов7.

1.3. Неэффективность категориальных социальных льгот и выплат  с точки зрения борьбы с бедностью

Действующая система социальной защиты предоставляет льготы и выплаты  разным  профессиональным и социально-демографическим группам населения, а также категориям граждан с особыми заслугами перед государством - от работников правоохранительных органов и учителей сельской школы, одиноких матерей и многодетных семей до ветеранов Великой Отечественной Войны, воинов-интернационалистов и участников ликвидации аварии на ЧАЭС. Она отражает разнородные социально-политические задачи государства в разные периоды его истории и в разных сферах, от геополитических до стимулирования рождаемости.

Несмотря на недофинансирование социальной сферы, за годы реформ список льгот существенно расширился. Этот механизм использовался не только для защиты нетрудоспособных в условиях перехода к рынку. Он был задействован для формирования социальной базы реформ в тех или иных отраслях профессиональной деятельности. Например, установление значительных социальных льгот судьям было частью судебно-правовой реформы и мероприятий по борьбе с коррупцией. Льготы должны были компенсировать низкий уровень оплаты труда8. Кроме того, категориальные льготы позволили частично снять социальное напряжение среди недовольных реформами групп с высокой избирательной активностью (в частности, среди ветеранов).

       Сегодня острый бюджетный дефицит не позволяет поддерживать прежнюю разветвленную систему льгот по категориям населения. Но не только недофинансирование свидетельствует об эрозии этой системы.  Теряется смысл самих социальных выплат.

       В республике Карелия компенсация учителям на приобретение учебно-методической литературы не выплачивалась более года.  Местные власти предложили использовать “натуральную форму компенсации” - не книгами, как логично было бы предположить, а товарами предприятий - задолжников перед бюджетом. В учреждениях народного образования распространены прайс-листы “Петрозаводскмаша” и “Стройконструкции”, ремонтно-механического и Онежского тракторного заводов, фабрик “Онежские зори” и “Северянка”9. 

Политическая и финансовая стабилизация позволяют концентрировать усилия на борьбе с абсолютной бедностью10, помощи наиболее нуждающимся (даже если они не являются организованной политической силой). Категориальные льготы для борьбы с абсолютной бедностью не подходят: группы, выделенные по политическим и демографическим критериям (например, ветераны войны и одинокие матери), в обществе переходного периода могут оказаться крайне неоднородными по материальному положению. Даже по сравнению с началом 1990-х годов социальная структура общества значительно изменилась, ценностные ориентации у разных социальных групп изменились, появились новые риски (в том числе, связанные с самими реформами - структурной реорганизацией хозяйства, новыми региональными конфликтами и др.).