Адресная социальная поддержка населения: уровень местного самоуправления (стр. 7 )

Никто из детей нормально не учился, трое старших мальчиков успели получить судимость, младшие школу посещают нерегулярно. Галина мотивирует тем, что им нечего надеть. Директор школы считает, что причина иная: детей надо контролировать, собирать и отправлять в школу, проверять уроки. А этим в семье не занимаются.

Причина бедности семьи К., по мнению главы местной администрации,  не в недостатке пособий, а в том, что “рук много, а к делу не приставлены”. По мнению многодетной матери из этой же деревни, “Детей мы рожали для себя, а не  для государства. Крутимся - вот и выживаем, а К. только просит”.31 

       Нужны ли пособия многодетным семьям? Безусловно, нужны. Но нельзя ими ограничиваться: эффект от выплаты пособий кратковременный, а решать проблему нужно в корне. К проблемам многодетных семей нужен индивидуальный подход. Для одних решением окажется развитие семейного бизнеса и микрокредиты, для других - участие в общественных работах, для третьих - обучение современным агротехнологиям и другие меры, помогающие увеличить доход.

Глава 3. ЗНАНИЕ СТРУКТУРЫ И МАСШТАБОВ БЕДНОСТИ - УСЛОВИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ

АДРЕСНОЙ ПОДДЕРЖКИ 32.

Бедность - неоднородное явление. Анализ структуры, причин возникновения и масштабов бедности поможет органам социальной защиты решить две задачи:

определить индивидуального “адресата” социальной помощи; оценить необходимые для адресных программ ресурсы на уровне города (субъекта Федерации). 

       Бедность - это характеристика уровня жизни, структуры и качества потребления, возможности реализовать физиологические и социальные потребности. Дать оценку этим качественным параметрам трудно33, поэтому при организации социальной поддержки чаще всего оценивают не потребление, а доход как меру располагаемых потребительских ресурсов. Качественные представления о пороговом уровне жизни привлекают в при оказании помощи только в специальных программах. Например, лиц без определенного места жительства не просят предоставлять справки о доходах для получения еды и места в ночлежном доме. Однако, чаще доходы приходится оценивать и сравнивать с некоторым статистическим показателем условной социальной нормы.

3.1.“Абсолютная“ и “относительная” бедность

       Абсолютные методы оценки бедности основаны на сравнении фактического дохода и прожиточного минимума. Соотношение между характеристиками потребления и дохода для двух видов абсолютной бедности представлено в табл. 2 

Таблица 2

Абсолютная бедность

Виды абсолютной бедности	Характеристика потребления	Характеристика дохода
Нищета	систематическое недоедание, нет возможности пользоваться соци-ально-бытовыми и жилищно-коммунальными услугами	ниже стоимостной оценки минимального продуктового набора
Нужда	несбалансированное питание, нет возможности обновить одежду, обувь, удовлетворить потреб-ности в отдыхе и другие социальные потребности	ниже прожиточного минимума

Уровень абсолютной бедности в нашей стране в последние годы снижается. Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума  в 1996 г. была равна  22%, а по итогам 1997 г. - 20,8%34. В 1996 г. численность населения с совокупными доходами ниже прожиточного минимума в среднем по стране составила 18% (по сравнению с 30-40% в период высокой инфляции)35.

Относительные оценки бедности основаны на сравнении уровня потребления и доходов определенной социальной группы (семьи, отдельного человека) с одним из трех параметров:

общепринятыми стандартами потребления и соответствующими им доходами; со стандартами потребления других групп в более высокими доходами, чей образ жизни представлен в рекламе и массовой культуре; со своим собственным положением в прошлом.

       В отличие от абсолютной бедности, относительная бедность в России не снижается36.

       Программы социальной поддержки предназначены, прежде всего, для помощи в случаях “абсолютной” бедности. В условиях ограниченности ресурсов государства, они не могут (и не должны) компенсировать недостаточное потребление при “относительной” бедности.

Однако, при разработке и реализации адресных программ нужно учитывать, что в сегодняшней России основные социально-политические проблемы связаны именно с “относительной” бедностью, которая воспроизводится по трем параметрам сразу:

Независимо от абсолютной величины доходов и потребления, семья будет считать себя бедной, если она не сможет купить новый холодильник взамен вышедшего из строя (холодильник входит в стандартный потребительский набор). Агрессивная рекламная кампания по продвижению на российский рынок западных товаров делает стандарты потребления высокодоходных групп образцом потребительской культуры. Обеднение семей относительно своего прошлого положения характерно для многих групп с традиционно высоким социально-экономическим статусом (шахтеры, работники оборонной промышленности и т. п.).

       Последний фактор имеет большое социальное значение. Даже сравнительно небольшое обеднение вышеупомянутых групп оказывается для государственных органов власти и местного самоуправления более значимой политической проблемой, чем массовый переход от нужды и нищете внутри слоя малоимущих. В конце 1980-х проявления относительной бедности (часть населения живет заметно хуже основной массы) затрагивали почти те же группы, что и абсолютная нищета и нужда. В сегодняшней России относительная бедность, в отличие от абсолютной, не имеет тенденции к снижению; при этом нужду и обеднение испытывают разные социальные группы. Абсолютно бедны в основном те же, кто и раньше (нетрудоспособные и малотрудоспособные, инвалиды, семьи с большой иждивенческой нагрузкой, - традиционные клиенты системы социальной защиты). Относительно бедными оказались и полноценные работники, попавшие в ситуацию, когда в результате реструктуризации хозяйства и по другим экономическим причинам они не могут обеспечить принятый уровень благосостояния.

       Перспективы и методы социальной политики в области абсолютной и относительной бедностью разные. Ни органы социальной защиты, ни общество в целом не могут ликвидировать относительную бедность. В случае абсолютной бедности социальные работники должны оценить, имеет ли она застойный характер или вызвана временным попаданием в трудную жизненную ситуацию, и какие формы поддержки (дополнительные выплаты или субсидии, натуральная помощь, участие в обучающих программах и др.) наиболее эффективно помогут тем, кто беден постоянно и тем, кто беден в данный момент.

Социальные программы имеют разные целевые группы с точки зрения временной и постоянной бедности. Например, программа жилищный субсидий помогает всем семьям, у которых в данный момент низкие доходы. Часть из таких семей может относиться к группе временно бедных, а часть - к группе постоянно бедных, не имеющих запасов потребительских товаров. Для последних будет очень важна программа натуральной помощи (предоставление одежды, обуви).

3.2. Факторы бедности

В 1991-1995 г. на фоне высокой инфляции произошло резкое падение реальных денежных доходов населения (на 40-50%). В 1996 г. оно было остановлено, а в 1997 г. реальные доходы увеличились на 3,5%.        Структура денежных доходов населения представлена в табл.3.

Таблица 3

Структура денежных доходов

населения в 1996-97 гг. (в процентах)37

Виды доходов	1997	1996
Заработная плата наемных работников	41,3	43,8
Социальные трансферты	12,9	13,6
Доходы от собственности	2,9	4,4
Доходы от предпринимательской деятельности и другие	42,9	38,2
Итого	100	100

В 1990 г. 88,9% уровня жизни населения обеспечивалось за счет оплаты труда и социальных трансфертов. В ходе реформ их совокупное значение постоянно снижается. Низкие доходы за счет оплаты труда (включая эффекты, обусловленные безработицей) остаются основным источником бедности. Несмотря на значительное снижение роли заработной платы в формировании реального уровня жизни населения (доля оплаты труда упала с 73% в 1990 г. до 41% в 1997 г.), наемный труд остается важнейшим источником дохода. Новый значимый фактор - зависимость от получения дополнительных доходов за счет мелкого предпринимательства, индивидуальной трудовой деятельности, собственности и прочих источников.

       Размеры получаемой помощи в рамках государственных и местных социальных программ не играют такой существенной роли (за исключением пенсий). Выборочное обследование домашних хозяйств в 1997 г. показало, что помощь получали до 25% домохозяйств, причем стоимостной эквивалент помощи не превысил 15% денежных доходов. Однако, в бедных семьях социальные трансферты играют гораздо более значимую роль38.

Натуральные поступления являются основным сглаживающим фактором при измерении различий в материальном положении различных групп населения. По итогам вышеупомянутого обследования стоимость потребления продукции собственного производства, других натуральных поступления (от родственников и др.) составили по отношению к денежным доходам до 10% в городе и до 40% в сельской местности.

       Основные факторы бедности - экономические, связанные с относительным успехом или неуспехом вхождения определенной территории или сектора хозяйства в рыночную экономику39, и демографические.

       Важнейшую роль играет соотношение работающих и неработающих членов семьи, иждивенческая нагрузка. Если в начале 1990-х годов к беднейшим относились пенсионеры, то сейчас положение изменилось, в зону риска попадают, прежде всего, семьи с детьми40.  В 1996 г. доходы ниже прожиточного минимума имели 15% одиноко проживающих пенсионеров, более 40% домохозяйств с детьми, более 70% домохозяйств с тремя детьми и более41.