Политика и право (стр. 6 )

Производство дел у мирового судьи состояло в устном и непосредственном разборе, который должен был оканчиваться по возможности в одно заседание. Упрощенность мирового производства проявлялась и в его меньшем формализме по сравнению с производством в общих судах. Мнение, высказанное в объяснительной записке графа Блудова, что «для разбирательства дел в мировом суде не нужно никаких многосложных форм и обрядов», стало руководящей идеей российской мировой юстиции.

Анализируя статус мировой юстиции нельзя не обратить внимания на то, что мировой суд, с одной стороны, был обособлен от общей судебной системы, а с другой – подчинен высшему судебному органу – Сенату. Такое противоречие объяснялось отсутствием единой концепции мировой юстиции среди реформаторов судебной системы России. Славянофильские воззрения, доминировавшие первоначально, отступили перед традиционным взглядом на суд как на орган, призванный разрешать споры на основании закона.

Следует отметить, что организация мировой юстиции с обособлением от общей судебной системы не имела аналогов в мировой практике и не была похожа на свои прототипы ни в Англии, ни во Франции[111].

Просуществовав 25 лет, мировые суды были упразднены (почетные мировые судьи не упразднялись). Есть основания полагать, что главная причина такого решения – активизация деятельности левых экстремистских сил, выразившаяся в многочисленных террористических актах, убийстве в 1881 году Александра II, и последовавшая реакция царского правительства в виде ужесточения карательной политики. Министр юстиции , министры внутренних дел и представили императору программу судебной контрреформы, которая сводилась к ликвидации мировой юстиции и сосредоточению дел, подсудных мировым судьям, в руках местных административных органов – земских начальников, наделенных не только судебными, но и административными полномочиями в отношении крестьян, городских судей и уездных членов окружного суда[112]. Александр III утвердил два нормативных акта: Закон о земских начальниках от 01.01.01 года и Правила о производстве судебных дел, подведомственных земским начальникам и городским судьям, от 01.01.01 года, которыми мировая юстиция и была упразднена. Закон от 01.01.01 года сохранил их только в столицах и нескольких крупных городах (в Санкт – Петербурге с его уездом, в Москве, Казани, Кишиневе, Нижнем Новгороде, Одессе, Саратове и Харькове, а также в Области Войска Донского). Более посчастливилось учреждению мировых судей по назначению от правительства. Они не только остались там, где введены были раньше (кроме названных выше местностей – еще в среднеазиатской области и в Измайловском уезде Бессарабской губернии), но, в самый год упразднения мировых судей для внутренней России, введены в губерниях Прибалтийских и Архангельской, сохраняются и в новой Черноморской губернии, а с 1896 года вводятся в Сибири (по образцу Закавказья в отношении компетенции и инстанций, но с неограниченным правом министра юстиции увольнять и перемещать судей). В остальных городах вместо выборных мировых судей были введены городские судьи, назначаемые и увольняемые министром юстиции. В уездах же судебная власть перешла к земским начальникам, являвшимся одновременно и чинами административного ведомства, назначавшимися по представлению губернатора и увольнявшимися министром внутренних дел.

Из сказанного следует вывод, что созданный в России в результате судебной реформы 1864 года местный суд, действовавший , несмотря на некоторые недостатки в его организации и деятельности, представлял собой значительное достижение уголовно – процессуальной науки и практики, имел большое влияние на развитие в России институтов гражданского общества, укрепление правовой защищенности российских подданных, повышение авторитета судебной власти. Порядок уголовного судопроизводства, характерный для этих судов, соответствовал особенностям их роли и их специфическим задачам и гармонично сочетался с характерными чертами организации местных судов.

,

Причины появления мирового суда

в России XVIII века

Должность мирового судьи в ее современном понимании впервые возникла в Англии во времена царствования Эдуарда III (1360 г.) как судебная единоличная власть, призванная сохранять сложившийся социальный мир. Рассматривая незначительные гражданские и уголовные дела, мировые судьи должны были прежде всего примирить стороны. Отсюда и произошло их название мировые судьи. По мере распространения влияния Англии и завоевания новых колоний Великобританией мировые судьи появились в США, Канаде, Австрии, Новой Зеландии. Спустя четыре столетия мировой суд пришел в континентальную Европу. В то время судебное законодательство многих стран Западной Европы было объединено общей целью – упростить судопроизводство, но главное – отделить судебную власть от законодательной и исполнительной. Основой процесса стало французское законодательство конца XVIII века – начала XIX столетия, из которого другие государства и заимствовали свои идеи усовершенствования суда.

Модель французского судопроизводства и судоустройства во многом определила принципы, лежащие в основе организации и деятельности суда в правовом государстве, стала предметом заимствований и подражания другими европейскими государствами: Италией, Испанией, Пруссией. Не была исключением и Россия.

В 1790 году Учредительное собрание Франции установило следующие принципы, ставшие началом переустройства судебной системы:

1. Безвозмездность правосудия, отправляемого судьями, избранными народом;

2. Учреждение единоличных мировых судей для рассмотрения мелких дел;

3. Учреждение трибуналов с присяжными заседателями;

4. Независимость судей;

5. Учреждение кассационного суда;

6. Устность, гласность, состязательность.

Мировой суд в то время существовал как низшая судебная инстанция, избираемая населением кантонов. В их компетенцию входило примирение сторон по гражданским делам (при наличии к тому достаточных оснований) и рассмотрение дел о так называемых нарушениях (незначительные уголовные дела, по которым не требовалось проведения следствия).

Но до сегодняшнего дня в системе судоустройства многих стран проглядываются черты законодательства Франции. Если говорить об институте мировых судей то, базируясь на французской модели, многие страны Европы в той или иной степени модифицировали ее, адаптируя к собственным национальным правовым традициям и особенностям сложившейся судебной системы.

В России мировой суд был создан в ходе Судебной реформы 1864 года.

Работа по подготовке судебной реформы, начавшаяся в 50-х годах, стала особенно интенсивной после провозглашения крестьянской реформы и после вступления на престол в 1855 году Александра II. В его Манифесте в качестве одного из главных пожеланий было записано: «Да правда и милость царствуют в судах»[113]. Судопроизводство и судоустройство проявляли себя порочными и несостоятельными. Как писал сенатор в 1847 году, «человек», узнавший российское правосудие, «может заболеть и помешаться, так оно отвратительно дурно»[114]. Документы, свидетельства подтверждали этот вывод. На всех стадиях процесса от предварительного расследования до вынесения приговора творились вопиющие злоупотребления.

Расследование нередко длилось десятилетиями. За полицией не было контроля, формально он возлагался на уездных начальников городской полиции и губернские правления, но эти обязанности не исполнялись[115].

За фактами скрывалось явление. Пороки предварительного следствия предопределялись механизмом инквизиционного судопроизводства, имевшего свои закономерности функционирования. Механизм парализовал правовые нормы, направленные на защиту личности, отторгая их как чужеродные. Так, статья 144 Законов о судопроизводстве по делам о преступлениях и проступках гласила: «Обвиняемый во время производства следствия имеет неотъемлемое право представлять все, что может служить к его оправданию. Производящие следствие не должны отрекаться от рассмотрения его показаний». Уездные стряпчие обязаны обеспечить реализацию прав обвиняемого (статья 145). Запрещалось «чинить пристрастных допросов, истязаний и жестокости» (статья171). Признание вины должно быть только добровольным (статья 319).

Предписания оставались мертворожденными. Следователь стремился получить «царицу доказательств» - признание обвиняемого. Это гарантировало успех в расследовании преступления и осуждение признавшегося. Кратчайший путь к «царице доказательств» лежал через воздействие на подозреваемого, то есть пытку. При этом полноценных профессиональных качеств от следователя не требовалось. Тайна следствия и бесправие подследственного надежно скрывали методы получения доказательств. Таким образом, инквизиционное судопроизводство предполагало тип следователя с низкими профессиональными навыками. Попрание прав личности и нарушение законности порождали в народе отрицательное отношение к следствию.

По свидетельству современника, «люди из низших классов общества, прежде чем пойдут к следователю, если они еще не бывалые, бегут за советом к более опытным, а те дают им наставления, вроде тех которых они сами придерживаются : «смотри, брат, не проболтайся, а то боже сохрани затаскают тебя: говори, знать, мол не знаю, видеть не видел и слыхать не слыхал».

И вот приходят они все, новички и бывалые, к следователю с готовым ответом, с твердым намерением сказать ложь… Но к несчастью, почти то же самое бывает и в высших классах общества, и люди более развитые, лучше образованные поступают точно также…, а сильный человек, пожалуй еще и обидеться и станет жаловаться, как смели беспокоить его». Следователь в такой ситуации должен злоупотреблять, чтобы изобличить виновного. «Следствие обращается в какую-то борьбу». То есть возникает порочный круг: во имя правосудия следователь должен нарушать закон.

Материалы следствия поступали в суд, который «есть мертвый механический процесс, хотя предмет суда – человек, жизнь и страсти человека». Не было положений закона, не нарушаемых судом. «Судьи, особенно низшие, до крайности дурны» - констатировал сенатор . Ревизия судов 36 губерний, проведенная годах подтвердила этот вывод. Волокита, несоблюдение элементарных предписаний закона, бюрократизм составляли неотъемлемые качества судебной системы.

Несостоятельность судов, не способных разрешить задачи правосудия, обусловливалось инквизиционным процессом, являлось, в конечном счете, результатом кризиса государственности, базирующейся на крепостничестве.

Судебная система не нуждалась в квалифицированных, честных юристах. Сенат – и тот заполнялся «людьми темными, невежественными, не имеющего никакого понятия о законе, правителями министерских канцелярий, неспособными губернаторами, дивизионными генералами, окончивших свою служебную карьеру». Поэтому сенаторы даже не могли «прочесть порядочно сенатскую записку». Сенаторы не знакомились с материалами дела, а голосовали по наитию. Материалы к слушанию готовились делопроизводителями канцелярий. Секретари, по свидетельству К. Победоносцева, «открыто торговали правосудием Сената». Только не многие не брали взяток. Нечисты на руку были и сенаторы. В Сенате как в фокусе, отражался стиль отношений в юстиции.

Происходил своеобразный естественный отбор. «Добродетельных чиновников не было, они были невозможны, и если появлялся редкий экземпляр чиновника, который пытался действовать по закону, то его выживали из службы, и были даже случаи официальных распоряжений не слушаться такого еретика чиновника». Источник беззакония, отмечал современник, «был не в отдельных личностях… а, в общем строе дореформенной администрации». Как писала одна из газет, потребности практики были таковы, что «судьею мог быть… всякий, кто мог заседать и подписывать. Знающий юрист, опытный деятель, молодой верхогляд, самый ретивый делец и самый ленивый из Побегушкиных провинциального и столичного общества – все уживались во храме Фемиды, под покровом канцелярского таинства; и дряхлый старец, и юноши только со школьной скамьи, и глухой и слепой, все могли найти себе место за столом присутственной камеры».

Правительство понимало вред коррупции. Однако видело в ней превентивный инструмент возникновения оппозиции в государственном аппарате. Взяточники, констатировал современник, (а существовать на скудное жалование судейские чиновники не могли), «были вполне в руках правительства: оно могло засудить каждого, лишь только ему к тому пришла охота…

Разложившееся правосудие приводило к неэффективности судебной репрессии. Суд обвинял всего 12% подсудимых, более ½ всех дел заканчивалось оставлением в подозрении. Вместе с тем нередко страдали, невиновные.

Инквизиционное судопроизводство предполагало ненужность полноценного института защиты, корпорации адвокатов не существовало. Поверенным, согласно закону, мог стать всякий житель, за исключением тех, кому это запрещалось. По своду законов (статья 195 Закона судопроизводства гражданского) ходатаями становились темные дельцы – стряпчие, умевшие находить в лабиринте российского судебного произвола «ходы», «выходы» для того, чтобы выиграть дело. Собственно юридических познаний для поверенных не требовалось.

Вне сильной адвокатуры оппонировавшей обвинению, не могла появиться и полноценная прокуратура. Даже обвинять при отсутствии состязательности в процессе излишне: розыскной процесс, по сути, был направлен на обвинение. «Прокуратура, - констатировали практики, - оказалась в конечном результате не в силах выполнять возложенные на нее задачи, и надзор ее, по мысли закона долженствующий быть всеобъемлющим, в действительности с течением времени стал фикцией и превратился в чисто формальный пересмотр журналов и постановлений присутственных мест»[116].

Здесь нельзя умолчать об обилии норм, направленных на соблюдение интересов личности в суде, вынесении справедливого приговора. Однако они были в противоречии принципам инквизиционного судопроизводства.

Несостоятельность суда и правосудия приводила к необычайно низкому престижу юстиции.

Самодержавие знало о пороках правосудия, старалось поправить положение волевыми решениями, изменением некоторых институтов. Так, в 1848 году заменили избрание председателей судебных палат их назначением, в 1854 году увеличили на 800 тысяч рублей ассигнования судов, сократили делопроизводство. Решающим способом укрепления правосудия было вмешательство в судебные дела административной власти. Одним из таких форм являлось создание комиссий, «на коих возлагалось отправление различных функций суда», или командировали лиц «не судебного ведомства» для наблюдения «за судебным делом» или требования объяснений «от лиц, служащих в суде помимо властей судебного ведомства».

Нередко сложные судебные дела поручалось разрешать III отделению с. е.и. в. канцелярии.

Принимаемые меры не могли дать ощутимых результатов. Истоки российского бессудия лежали в законодательстве. «Поступить по законам», «принять на законном основании», - передавал общественные настроения Громека, - эти выражения обдают вас холодом и страхом: вам сейчас представляется тысяча различных параграфов, форм и уставов. Вы даете целковый писарю и тогда только успокаиваетесь: исполнена форма, стало быть, исполнен закон». Порочен был механизм судоустройства и судопроизводства [117].

Таким образом, состояние юстиции с ее пороками, жестокой судебной репрессией предопределялось институтами Свода законов, представлявшего собой в основе систематизированное изложение феодального права, пронизанного инквизиционным началом. Сформированное в условиях крепостничества, оно отражало и закрепляло его. Всевластие администрации и подчинение ей судов, жестокость наказаний были закономерны. По сути, это являлось выражением принуждения и эксплуатации человека, диктуемых природой феодализма, исключавшего независимое положение личности. Поэтому с развитием капитализма в России, предполагавшего неприкосновенность личности и собственности, судебная система, не способная это обеспечить, оказалась в глубочайшем кризисе [118].

ПРОБЛЕМЫ ПРОЦЕДУРЫ ОТЗЫВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Отзыв депутатов и выборных должностных лиц в современной России был предусмотрен сначала для уровня местного самоуправления (Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Затем ряд субъектов РФ ввел отзыв своих депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти. С введением выборов не менее половины депутатов представительных органов субъектов РФ по партийным спискам отзыв стал проблематичным, поскольку для этих депутатов он нереален, а для избранных по округам тоже не может применяться, чтобы не создавать неравенства в статусе депутатов. На первом этапе прямых выборов глав исполнительной власти субъектов РФ отдельные регионы ввели нормы о выражении недоверия главам голосованием населения; это напоминало отзыв, но не было указано, что выражение недоверия предполагает окончание полномочий избранного лица. Затем постепенно от норм о выражении недоверия главам отказались. Прямые выборы, однако, остались, а Федеральный закон 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрел и возможность отзыва глав исполнительной власти субъектов РФ. С отменой прямых выборов и установлением в декабре 2004 г. порядка наделения полномочиями главы решением законодательного органа власти субъекта РФ этот вид отзыва был отменен. Для депутатов Государственной Думы отзыв никогда не предусматривался в силу как господства теории свободного мандата, так и использования в сочетании мажоритарной и пропорциональной систем выборов, а теперь – выборов только по партийным спискам. Для Президента РФ возможность его как прямых выборов, так и отзыва решением избирателей была хорошим приемом обработки сознания населения в период введения этого поста, но при конституционном закреплении института Президента РФ (1991 г.) об отзыве никто и не думал, его нет в других странах, к тому же такой отзыв только дестабилизировал бы обстановку в стране в период постановки этого вопроса.

Таким образом, на сегодня реализация отзыва возможна лишь в системе местного самоуправления, институт отзыва сохранен Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Естественно, от масштабов применения отзыв не теряет качеств конституционно-правового института и остается объектом научного анализа. К тому же как в отечественной практике, так и по опыту ряда зарубежных стран отношение к отзывам напоминает, образно говоря, «приливы и отливы», когда они то предаются забвению, то, наоборот, становятся востребованными. Поэтому в теоретическом плане, а также в связи с сохраняющимся закреплением данного института в законодательстве РФ и субъектов РФ, в уставах муниципальных образований он требует к себе внимания.

Следует отметить, что проблема отзыва в значительной мере связана с его основаниями, а они в свою очередь требуют большей четкости отношений между депутатами, выборными должностными лицами и населением, избирателями. Естественно, прежде чем поднимать вопрос об основаниях отзыва, следует, во-первых, осуществить правовое регулирование статуса, прав, обязанностей и мер ответственности выборных лиц за свою деятельность (для депутатов - в том числе и внутрипарламентскую); во-вторых, надо определить основы взаимоотношений, складывающихся между выборными лицами и избирательным корпусом.

Конституционный Суд РФ в ряде своих решений определил, что основанием отзыва являются правонарушения соответствующего лица. Факт правонарушения констатирует суд[119]. Таким образом, суд становится непременным участником процедур отзыва. Надо сказать, что федеральное законодательство, законы подавляющего большинства субъектов РФ об отзыве не до конца учли эту позицию Конституционного Суда РФ. Между тем степень участия суда должна быть определена более четко. Для установления факта, послужившего основанием для отзыва, инициаторы отзыва обращаются в соответствующий суд, который в порядке и сроки, установленные федеральным законодательством, принимает решение. Нормы федерального законодательства не устанавливают сокращенных сроков рассмотрения заявлений по таким делам. К тому же в главе 26 Гражданского процессуального кодекса РФ[120] речь идет о производстве по делам о защите избирательных прав и права на участие референдуме граждан РФ. Но, строго говоря, отзыв – самостоятельный институт, не укладывающийся в рамки избирательных прав граждан, рассмотрение заявлений, связанных с реализацией права отзыва, прямо не предусмотрено ГПК. Таким образом, нужны дополнения в законодательство РФ, которыми более четко устанавливались бы соответствующие обязанности судов и сокращенные сроки рассмотрения заявления об обоснованности основания отзыва.

Нормы об отзыве не учитывают тот момент, что процедура отзыва может не получить своего логического завершения из-за вероятности прекращения ее дальнейшего развития или приостановления по ряду причин. Среди них можно выделить следующие: аннулирование обращения инициатором отзыва в соответствующей комиссии об отзыве; добровольного сложения полномочий выборного лица в установленном порядке.

Одной из проблем в реализации инициативы отзыва является сбор подписей избирателей в поддержку проводимого мероприятия. Ряд авторов в своих работах обращал внимание на проблему законодательства субъектов РФ относительно количества собранных подписей, необходимых для инициативы отзыва[121]. Субъекты РФ в нормах об отзыве устанавливают различные критерии определения числа граждан, поддерживающих предложение о начале процедуры – не менее 1% в Красноярском крае, Курганской области[122]; не менее 5% в Курской области, Хабаровском крае[123]; не менее 10% в Саратовской, Пермской областях[124] и др. Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г. , уставом муниципального образования или законом субъекта РФ должна устанавливаться «достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва – не менее числа подписей, требуемых при выдвижении кандидата на выборах». По мнению Конституционного Суда РФ, это необходимо во избежание необоснованного отзыва и, прежде всего, произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве. В то же время часть 1 статьи 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года гласит, что «голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума». При этом не устанавливается специфика процедуры отзыва в вопросе сбора подписей в поддержку отзыва, с учетом которой должны применяться нормы о референдуме.

С одной стороны, если следовать вышеуказанному Закону, количество подписей должно соответствовать норме, установленной п. 1 ст. 37 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - «Об основных гарантиях…»). Указанный пункт гласит, что количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения местного референдума, не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума. Однако проведение референдума осуществляется на территории всего муниципального образования, а голосование по отзыву может проводиться только на территории того округа, в котором избиралось лицо, и он может не совпадать с территорией всего муниципального образования.

С другой стороны, в части количества подписей, необходимых для возбуждения отзыва, Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. связывает инициирование отзыва с процедурой выдвижения кандидата на выборах. Обращаясь снова к Федеральному закону от 01.01.01 г. «Об основных гарантиях…», находим, что тот же п. 1 ст. 37 говорит: количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, устанавливается законом и не может превышать 2 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа. При этом пункт 2 указанной статьи содержит положение, которое играет ключевую роль для рассматриваемой стадии: установленное законом количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов в многомандатном избирательном округе, не может превышать 2 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, поделенного на число депутатских мандатов.

Еще один проблемный вопрос в процедуре отзыва - отсутствие единообразия в определении числа граждан, поддерживающих предложение о начале процедуры. Ряд субъектов РФ не связывает количество подписей, необходимых для назначения голосования по отзыву, с особенностями избирательной системы (Республика Бурятия, Волгоградская, Курская области, Еврейский автономный округ, Корякский автономный округ[125]).

Как известно, выборы в муниципальных образованиях субъектов РФ проводятся как по одномандатным, так и по многомандатным избирательным округам. Тем самым, ряд субъектов РФ, устанавливая количество подписей, необходимых для возбуждения инициативы, все же связывают их с числом, требуемым при выдвижении кандидата на выборах. При этом законы некоторых субъектов РФ не уточняют количество голосов, а применяют формулировку, данную в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. , - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении кандидата на выборах (Республика Марий Эл, Кировская область, Оренбургская область). Все-таки в некоторых субъектах законодатель разграничил число подписей в зависимости от количества мандатов в избирательном округе. При этом в многомандатном округе соответствующее число подписей исчисляется от средней нормы представительства избирателей на один мандат (Алтайский край, Архангельская область, Тверская область, Челябинская область, Хабаровский край[126]). Интересное решение этого вопроса нашел законодатель в Воронежской области, объединив требования Федерального закона от 6 октября 2003 года и Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. . Так, для назначения голосования по отзыву выборного лица в Воронежской области, за исключением главы администрации области, должно быть собрано не менее 5 процентов подписей избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, но не менее числа подписей, чем требуется при выдвижении соответствующего выборного должностного лица (п. 5 ст. 152)[127].

Таким образом, существует нормативная неопределенность критериев установления субъектами РФ оптимального количества подписей, необходимых для выдвижения инициативы отзыва. В этом смысле на два важных момента обращает внимание [128], ссылаясь на пункты 16, 10 ст. 38 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об основных гарантиях…». Во-первых, регистрация кандидатов, списков кандидатов выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками, осуществляется без сбора подписей при условии, что по результатам ближайших предыдущих выборов Государственной Думы федеральные списки кандидатов, выдвинутые этими политическими партиями, избирательными блоками, были допущены к распределению депутатских мандатов. Во-вторых, при проведении выборов, за исключением выборов Президента РФ, допускается регистрация кандидата, списка кандидатов на основании внесенного в избирательную комиссию избирательного залога. По мнению , формальное соответствие требований закона субъекта РФ об отзыве, предъявляемое к количеству подписей в поддержку отзыва, нормам закона субъекта РФ о выборах не является гарантией того, что фактически процедура отзыва и процедура выборов в этом аспекте будут идентичны[129].

Еще один из проблемных моментов касается субъекта, назначающего голосование по отзыву. И здесь субъекты РФ по-разному подошли к регулированию этого вопроса. В Республике Марий Эл, Алтайском крае, Брянской, Калининградской, Оренбургской областях и др.[130] такое решение принимает представительный орган местного самоуправления. В Воронежской, Кемеровской, Орловской областях, Еврейской автономной области, Корякском автономном округе и др.[131] органом, назначающим голосование, является соответствующая избирательная комиссия, наделенная полномочиями комиссии по отзыву.

По мнению , «если представительный орган сильно политизирован, он может назначить голосование по отзыву, придавая особое значение отдельным не заслуживающим внимания обстоятельствам. В силу таких же соображений он может отказать в назначении голосования»[132]. Действительно, на данной стадии отзываемое лицо может столкнуться с полярными интересами большинства депутатов представительного органа, составляющими фракцию партии в данном органе и заинтересованными в отзыве депутата, идущего вразрез с идеями этой партии. С другой стороны, члены представительного органа могут сознательно поддерживать в этом вопросе друг друга, с целью недопущения создания прецедента по отзыву (т. н. «корпоративная» солидарность).

Весьма интересный вариант предлагает . По ее предположению, принятие решения о проведении голосования, так же как и назначение даты голосования, целесообразнее осуществлять следующим образом: в отношении отзыва депутата, члена выборного органа – главой муниципального образования, а в отношении последнего – представительным органом[133]. Как было указано выше, процедура отзыва должна быть адекватна процедуре выборов. Исходя их этих соображений можно предположить еще один способ назначения голосования - представительным органом местного самоуправления, а в случае непринятия им решения в установленный срок - соответствующей избирательной комиссией (выполняющей функции комиссии по отзыву).

Все же самым оптимальным субъектом назначения, по нашему мнению, выступает соответствующая избирательная комиссия (комиссия по отзыву). Ведь процедура отзыва носит персонально-субъектный характер, в отличие от выборов как планового мероприятия и референдума. Это означает, что подобная процедура требует особого подхода в правовом регулировании данной стадии, посредством чего будут соблюдены гарантии прав как инициаторов отзыва, так и отзываемого лица. По верному замечанию , ей (избирательной комиссии – Н. П.) все равно приходится заниматься всеми вопросами, связанными с отзывом, включая оценку фактических обстоятельств и соблюдение процедур[134]. Действительно, орган, уполномоченный назначать голосование, сможет осуществить это только на основании заключения соответствующей комиссии. То есть, указанный орган должен лишь озвучить окончательное решение, принятое ранее такой комиссией. Однако это решение может зависеть как раз от заинтересованности данного органа.

В том случае, когда избирательная комиссия (комиссия по отзыву) необоснованно принимает решение о назначении либо о не назначении голосования, отзываемое лицо либо инициативная группа вправе обжаловать указанное решение в судебном порядке. Следовательно, следует законодательно (и на федеральном уровне) установить сроки: во-первых, в которые лица, чьи права нарушены, имеют право на обращение в суд, во-вторых, в которые суд в ускоренном порядке обязан рассмотреть жалобу. Снова следует указать, что вопрос о субъекте, назначающем голосование по отзыву, должен быть решен императивно в законодательном порядке, т. к. от этого зависит соблюдение гарантий отзываемых лиц и инициативной группы.

Порядок определения результатов голосования по отзыву - одна из главнейших проблем процедуры отзыва. Она состоит в том, что ее реализация возможна только на основании принципа зависимого (фиксированного) большинства. Интересное суждение по поводу порядка определения результатов голосования высказывает [135]. По его мнению, Конституционный Суд РФ в двух постановлениях (от 7 июня 2000 г. и от 2 апреля 2002 г. ) определил два существенным образом различающихся порядка определения результатов волеизъявления избирателей по вопросу отзыва выборного лица. Думается, все же в данном случае не стоит говорить о двух разных порядках определения. Следует обратить внимание на п. 3 Постановления от 2 апреля 2002 г. , смысл которого в том, что законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, если ими вводится институт отзыва, должны исходить из требований, которые применительно к данному институту совпадают на государственном и на муниципальном уровне публичной власти. Следовательно, порядок определения результатов голосования, о котором говорится в вышеуказанных решениях Конституционного Суда РФ, развивается комплексно, сначала в Постановления от 7 июня 2000 г. , далее логически Постановлении от 2 апреля 2002 г. . Правда, при этом нельзя сказать о положительном развитии в данном направлении. Так, можно понять позицию Конституционного Суда о том, что отзыв не может быть осуществлен меньшим числом голосов относительного того числа, которым кандидат был избран. Но как будет показано чуть далее, из решений Конституционного Суда не очень ясно, при каком количестве участников голосования по отзыву оно должно считаться состоявшимся.

Региональные законодатели с момента «возрождения» института отзыва в Российской Федерации по-разному подходили к установлению порядка определения результатов голосования. Применялись как жесткие, так и облегченные варианты. При этом в ряде субъектов РФ число избирателей, участие которых в отзыве необходимо для признания голосования состоявшимся, корреспондировало аналогичным показателям при выборах, а в некоторых такого сопоставления не проводилось. Подобно тому, как в регионах не существовало унифицированного подхода в этом вопросе, так и в юридической литературе высказывались полярные, но обоснованные мнения по данному вопросу[136]. При поиске оптимального варианта подведения итогов голосования главной задачей должно выступать сохранение демократизма отзыва и обеспечение стабильности в деятельности публично-властных структур. В этом смысле обоснован вывод - «демократизм состоит не только в том, что требования, предъявляемые к отзыву, должны быть гарантией от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Демократизм отзыва... предполагает адекватность, установленного законом числа подписей в поддержку выдвижения кандидата на муниципальных выборах и нормы сбора подписей в поддержку инициативы отзыва данного выборного лица. Наряду с этим процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного лица, должны устанавливаться с учетом соответствующих итогов муниципальных выборов»[137].

Каков же оптимальный вариант определения результатов голосования по отзыву? Что должно стать решающим в правовом регулировании, в результате чего отзыв станет одновременно и доступной процедурой, и одним из регуляторов демократии? Действующее избирательное законодательство исходит из принципа добровольности участия в выборах. Тот же принцип устанавливается и в отношении участия в процедуре отзыва. Федеральный закон «Об основных гарантиях…» устанавливает планку для признания выборов состоявшимися – явка на голосование 20% избирателей. В соотношении с этим законодательство об отзыве устанавливает гораздо более высокие требования к количеству голосов за отзыв – не менее 50% всех зарегистрированных избирателей. Логично предположить, что тогда явка на такое голосование должна быть значительно выше 50%. На наш взгляд, этот баланс наглядно можно проследить в Модельном законе о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления[138], одобренном Научно-методическим советом при Центральной избирательной комиссии РФ. В Модельном законе предлагается считать депутата отозванным, если за отзыв подано более половины числа голосов участников голосования и при условии, что это число не меньше числа голосов избирателей, поданных за избрание депутата. При этом голосование признается состоявшимся в случае, если число участников голосования по отзыву было не меньше числа избирателей, участие которых требовалось для признания соответствующих выборов состоявшимися.