Политика и право (стр. 7 )

Противники и скептики отзыва могут задать вопрос: если процедура станет реальной, то количество отзывов может увеличиться в разы только в отдельно взятом представительном органе, а бюджет муниципального образования никогда не сможет обеспечить реализацию всех отзывов. Такие суждения возможны. Но при этом стоит учесть, во-первых, правонарушение, совершенное депутатом и являющееся основанием отзыва, может принести больший ущерб интересам населения муниципального образования, что в конечном итоге может вылиться в сумму, несколько раз превышающую стоимость процедуры; во-вторых, реально приведенный в исполнение отзыв одного депутата будет иметь силу «дамоклова меча» для остальных, что заставит изменить свое отношение к выполнению депутатского долга. В целом ведь институт отзыва отнюдь не предназначен для его, так сказать, повседневного применения, как и иные меры конституционно-правовой ответственности.

Как же законодательно соблюсти баланс реальности отзыва, с одной стороны, и стабильности власти, с другой? Надо учесть, что ряд законов субъектов РФ об отзыве обоснованно устанавливает ограничения на выдвижение инициативы отзыва.

Во-первых, недопустим отзыв выборного лица в период начала его полномочий и их прекращения, в сроки, установленные уставом муниципального образования или законом субъекта. Так, выдвижение инициативы проведения отзыва депутата не может быть осуществлено ранее, чем через 6 месяцев со дня его избрания в Алтайском, Хабаровском краях, 9 месяцев в Тюменской области, 12 месяцев в Челябинской, Ульяновской, Сахалинской областях и позднее, чем за 12 месяцев до окончания установленного срока
его полномочий в Алтайском крае, Челябинской, Ульяновской областях, Ямало-Ненецком автономном округе, 18 месяцев в Тюменской области, 6 месяцев в Курской области, Хабаровском крае. Конечно, к установлению указанных сроков следует подходить продуманно. Должен быть найден такой вариант, при котором выборное лицо не имело бы препятствий, чтобы в срок своих полномочий воплотить в жизнь основные положения своей предвыборной программы, направления и этапы ее реализации, да и вообще подтвердить свою способность представлять и проводить в жизнь интересы и идеи граждан. Одновременно надо подумать и о том, чтобы ограничения по срокам на выдвижение инициативы отзыва не расслабляли выборное лицо и не позволяли бы ему дискредитировать себя и соответствующий орган власти.

Во-вторых, должны быть ограничения на повторное возбуждение инициативы отзыва. Субъекты РФ закрепляют невозможность выдвижения повторной инициативы на срок от 6 месяцев до 12 месяцев либо до окончания срока его полномочий[139] в случае признания голосования несостоявшимся либо признания лица не отозванным.

Следует также коснуться и вопроса об общих сроках процедуры отзыва. В отдельных субъектах РФ продолжительность процедуры с момента заявления о проведении собрания (конференции) по вопросу инициирования отзыва депутата и до дня голосования составляет примерно 5 месяцев - в Республике Бурятия, Хабаровском крае, 4,5 месяца - в Калининградской области, около 4 месяцев - в Республике Дагестан[140]. Если следовать указанию п. 1 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и проводить отзыв по правилам местного референдума на основании Федерального закона от 01.01.01 г. «Об основных гарантиях…», эти сроки составляют не менее 100 дней.

Рассмотрение проблемы показывает, что федеральный законодателю целесообразно разрешить ряд принципиальных вопросов, связанных с отзывом, чтобы обеспечить их дальнейшее единообразное решение в законодательстве субъектов РФ: ввести исходные правила относительно инициативы отзыва, в том числе для ситуаций, когда кандидат не собирал подписей, а вносил избирательный залог, либо был выдвинут партией, представленной в Государственной Думе или органе законодательной власти субъекта РФ, и сбора подписей или внесения залога не требовалось; более четко назвать требования по количеству участников голосования по отзыву, признанию голосования состоявшимся; ввести ряд общих правил организации агитации за отзыв или против отзыва, а также решить вопросы финансирования кампании по отзыву, открытия соответствующих счетов, оказания пожертвований и т. п.; достичь единообразия различных конституционно-правовых институтов, включая и отзыв, в части сроков соответствующих кампаний.

Акты высших судебных органов РФ как источники

права: постановка и пути решения проблемы

Общепризнанным считается воздействие положений судебной практики на судебную деятельность в качестве рекомендательных актов, ориентирующих суды на правильное и единообразное толкование и применение существующих нормативных предписаний. Основную роль в этом процессе играют высшие суды РФ.

Вместе с тем в настоящее время данная точка зрения не только не является единственной, но и подвергается серьезной и достаточно аргументированной критике. Мнение юристов – практиков и ученых единодушно в том, что происходит резкое изменение отношения к деятельности судов с позиции правотворчества. Все чаще звучат мнения о том, что существует необходимость и целесообразность признания и использования положений судебной практики высших судов в качестве определенного правового регулятора общественных отношений.

Судебная практика традиционно не признавалась источником права, но были и исключения. Так, в дореволюционном Уставе торгового судопроизводства (ст. 148, 327) «коммерческим судам дозволялось, за недостаточностью законов, обосновывать свои решения, на «примерах» решений, в том же суде состоявшихся[141].

Сейчас формально отношение к ней прежнее, но фактически изменилось радикально. Во времена существования советской правовой системы постановления Пленума Верховного Суда СССР обладали особым статусом и учитывались нижестоящими судами при вынесении решений. Уже в это время возникли первые дискуссии о правотворческой роли Верховного суда (, , Брайнин ЯМ. Смирнов В. М. Гурвич Н. Н., ), в ходе которых предметом обсуждения являлись правовая природа отдельных решений Верховного суда СССР и его руководящих разъяснений. Уже тогда указывалось на большую значимость названных судебных актов в процессе функционирования правовой системы, рассматривались вопросы их общеобязательности, соотношения с принципом законности, разрабатывалась теория правоположений и правоприменительной конкретизации. Особо следует отменить первое в нашей стране издание по проблеме нормативности судебной практики – Судебная практика в советской правовой системе. Сб. статей, под ред. , –М., 1979.

Ряд авторов в этот период указывали, что в решениях пленумов и судебных коллегий Верховного Суда СССР и верховных судов союзных республик, а также президиумов последних зачастую содержались толкование законов, восполнение имевшихся в них пробелов, устранение противоречий. Иначе говоря, суды осуществляли судебное правотворчество, на что не были уполномочены законодательством, которое предоставляло им лишь право законодательной инициативы или обращения в соответствующие органы с представлением о толковании закона[142]. Данное утверждение сохранило свою актуальность и в настоящее время. Сторонники представленной точки зрения подчеркивали, что нельзя требовать от законодателя, чтобы он «охватил в нормах законов все многообразие конкретных ситуаций, складывающихся в жизни»; становление судебного права «как самостоятельной доктрины нисколько не подрывает идею верховенства закона, не отрицает приоритет Конституции или других основополагающих актов»[143].

Появились точки зрения о том, что Пленум Верховного Суда СССР «уполномочен законом издавать правовые нормы, имеющие характер подзаконных актов»[144], о том, что постановления Пленума Верховного Суда СССР – это способ доведения прецедента до сведения судов[145].

Таким образом, акты Верховного суда СССР в качестве источников права преимущественно рассматривались с двух позиции: отдельные решения по конкретным делам в качестве прецедента, и руководящие разъяснения Пленума как подзаконный нормативно-правовой акт. Вместе с тем следует подчеркнуть, что данные подходы также не были едиными. В частности, руководящие разъяснения рассматривались как особая разновидность прецедента, либо нетрадиционная форма источника права. Все это свидетельствовало об отсутствии единого подхода даже среди сторонников признания актов Верховного суда как источника права.

Другие ученые отстаивали общепринятую точку зрения. Так, указывал, что в советском государстве не может быть места для судебного прецедента. Советский суд является проводником и стражем законности, он должен строго следить за тем, чтобы общие нормы неукоснительно соблюдались всеми гражданами, должностными лицами, учреждениями и прежде всего – самим судом; Пленум Верховного Суда СССР не имеет нормотворческих полномочий[146]. По мнению , отнесение судебной практики к числу формальных источников права противоречит принципу верховенства закона и принципу подзаконности судебной деятельности. Правотворческая деятельность суда с неизбежностью умаляет значение закона[147]. В целом за актами Верховного суда признавалось значение как актов официального толкования с различной степенью обязательности, либо вообще носящих рекомендательный характер. Решения по конкретным делам нередко именовались прецедентами токования и рассматривались с этой позиции.

Таким образом, в советский период уже были сформированы основные аргументы позиции за и против признания нормотворчества высших судебных органов, которые используются и развиваются их сторонниками в настоящее время.

Изменение социально-экономических условий затронуло и правовую систему. Последовательное проведение принципа разделения властей поставило судебную власть в новые правовые условия. Изменилась ее роль в обществе, сама судебная власть структурно стала иной. Это не могло не изменить место судебной практики в российской правовой системе, степень ее влияния на правотворческий процесс, на правовое регулирование[148]. Одним из ключевых моментов стало появление судебного, и прежде всего конституционного нормоконтроля. Понимая нормотворчество в широком смысле как «целенаправленную деятельность органов государственной власти либо самого народа по установлению, изменению или отмене общеобязательных правил поведения (норм права) в обществе и государстве посредством определенной формально-юридической процедуры»[149], логически следует вывод о признании за судами в процессе нормоконтроля правотворческих функции. Данное обстоятельство существенно усилило позиции сторонников нормативности актов высших судебных органов, которые стали рассматривать высшие суды в качестве «негативного» законодателя.

Кроме того, обновление законодательства, подчас непоследовательное и непродуманное, в сочетании с сохранением элементов советской правовой системы объективно повлекли повышение роли судебной практики в правовом регулировании. Пробельность и противоречивость российского законодательства требуют активной роли суда, который иначе и не сможет выполнить свои обязанности в полном объеме.

По справедливому замечанию высшие судебные инстанции не стоят в стороне от нормотворческого процесса и активно используют свои возможности в данном вопросе в пределах своей компетенции, поскольку «одним из существенных недостатков в правовом регулировании является неопределенность, неясность, неконкретность включаемых в законы и иные нормативные акты норм[150]. Современная судебная власть России, главным образом , фактически уже осуществляет правотворческие функции[151].

В противовес данным позициям приводятся различные доводы, в частности о том, что судейское правотворчество противоречит конституционному принципу разделения государственной власти, вступает в конфликт с правотворческой ветвью власти – парламентом РФ[152]. Ряд исследователей указывает на то, что акты высших судебных органов содержат в себе толкование норм права, судебная практика во всех ее проявлениях «представляет собой, согласно действующей Конституции Российской Федерации 1993 г., не правотворческую, а лишь правоприменительную (и соответствующую правотолковательную) деятельность[153]. Решения Конституционного Суда РФ по поводу толкования конституционных установлений не содержат новых норм права, поэтому не могут считаться источниками права, «хотя и обладают их некоторыми свойствами»[154].

Тем не менее, следует признать, что отношение к судебной практике, прежде всего высших судов, существенно изменилось. Данное обстоятельство нашло свое подтверждение и законодательстве, в частности, в новом АПК РФ. Для развития российской правовой системы характерна тенденция, состоящая в том, что в качестве источников права все чаще признаются судебная практика и судебная доктрина[155].

Возвышение роли суда, появление конституционного судопроизводства и нормоконтроля на фоне недостаточности правового регулирования создают объективные предпосылки для судебного нормотворчества. Потому возникла настоятельная необходимость исследовать сущность данного явления. Естественно, что такая ситуация вызвала всплеск научного внимания к указанной проблеме. Появились ряд общетеоретических работ (, , Н., , , , Авакъяна Т. В. и др.), а также исследований в рамках отраслевых дисциплин конституционного, уголовного, административного, гражданского права и процесса (. , , Наумова, В. Н., , и д. р.). Кроме того, по материалам обсуждения доклада Ученым Советом Института Государства и Права РАН РФ в 1997 году издан сборник статей «Судебная практика как источник права», и по материалам международного семинара в г. Москве 1999 года в издан сборник статей «Судебная практика как источник права: Сборник статей» под ред. и др. 2000 года.

Решение вопроса о том, являются ли акты высших судебных органов источниками права, целесообразно начинать с определения самого источника права. Определение понятия «источник права» и «форма права» до настоящего времени вызывает разногласия среди исследователей. По справедливым замечаниям ученых, определению «источник права» не уделялось достаточного внимания[156]. Подробное изучение данной проблемы не является целью исследования, тем не менее следует рассмотреть общепризнанные, типичные черты источника права и дать определение данному явлению. Четкость названного понятия имеет существенное значение для теоретической разработки проблем права[157].

Как справедливо указывает , «источник права как явление и отражающее его понятие следует рассматривать, что традиционно и делается в юридической литературе, одновременно с разных позиций[158].

Так, в качестве источников права указывает:

а) силы, творящие право (воля Бога, идея справедливости),

б) материалы, «положенные в основу того или иного законодательства» (римское право);

в) исторические памятники, «которые когда-то имели значение действующего права», подразумевая под этим работу с источниками права;

г) средства познания действующего права[159].

указывает, что источники права можно понимать со следующих точек зрения:

1. С этимологической стороны.

2. Под углом зрения источника права как естественного – географического, климатического, биологического и иного фактора возникновения права.

3. В качестве социального источника права – как социального, политического, идеологического, культурологического и иных подобных факторов, оказывающих влияние на развитие права.

4. Как источник права с материальной, точнее, экономической стороны, с точки зрения восприятия в качестве источника права экономических факторов.

5. В философском смысле – то есть какие по своему характеру (либеральные, консервативные и пр.) философские идеи легли в основу той или иной правовой системы, того или иного источника права

6. В формально-юридическом плане, то есть средства или способы внутренней организации правовой материи, а также формы ее выражения вовне в специально-юридическом значении. При этом источник права воспринимается не иначе как способ выражения (оформления) и закрепления нормы права в качестве идей о должном или допустимом в объективной действительности или как «то, где содержится норма права, то, откуда юристы-практики черпают знания о нормах позитивного права[160].

Каждой национальной правовой системе и соответственно системе права свойственна своя собственная система источников права, и наоборот.

Последняя обнаруживается как в бытующем фактически подразделении источников права на первичные (материальные, социальные и иные) и вторичные (формально-юридические) источники, где первые обусловливают само существование и содержание вторых, так и в других формах и проявлениях.

Под формой (источником) права, – пишет , – понимаются определенные способы (приемы, средства) выражения государственной воли общества[161].

По мнению , которое нашло поддержку среди исследователей, совпадение формы и источника права имеет место тогда, когда речь идет о вторичных, формально-юридических источниках права. Последние нередко именуются в литературе просто формальными источниками права. Под ними понимаются «официально определенные формы выражения содержания права»[162].

Таким образом, следует согласиться с тем, что «источники права – это исходящие от государства или признаваемые им официально документальные способы выражения и закрепления норм права, придания им юридического, общеобязательного значения»[163].

Однако данное утверждение нуждается в определенной оговорке. По справедливому утверждению , данное определение не может правильно раскрыть природу некоторых актов, не содержащих в себе как таковых норм права[164]. Поэтому под источником права следует понимать не только официальную форму выражения или закрепления правовой нормы как правила поведения, но выражение воли правоустановителя об изменении или отмене правовой нормы.

Тем не менее, прежде всего наличие нормы права в том или ином официальном акте позволяет отнести его к источникам права. В качестве дополнительного критерия следует признать не только наличие самой нормы, но и положений о ее действии, то есть об отмене, приостановлении т. п. При этом вряд ли следует абсолютизировать официальные формы выражения и закрепления содержания права в трактовке источников права[165]. Официальное признание либо не признание государством того или иного источника права является скорее следствием правовой доктрины и общественного правосознания, чем реальным отражением действительности.

Поэтому следует, хотя и с определенной указанной ранее оговоркой, согласиться с мнением о том, что для ответа, являются ли разъяснения высших судебных органов источниками права, следует сравнить основные характеристики правоположений, выносимых Верховным Судом, с признаками нормы права[166]. При этом будет справедливым аналогичное утверждение и в отношении нормативности актов иных высших судебных органов: Высшего Арбитражного суда РФ и Конституционного суда РФ.

Согласно , правовой нормой называется рассчитанное на регулирование вида общественных отношений общее правило поведения, установленное или санкционированное государством и охраняемое от нарушений с помощью мер государственного принуждения[167]. Норма права – это общеобязательное, формально определенное правило поведения, установленное либо санкционированное государством и направленное на урегулирование общественных отношений[168]. Согласно норма права – это общеобязательное правило (веление), установленное или признанное государством, обеспеченное возможностью государственного принуждения, регулирующее общественные отношения[169].

Основные отличительные признаки правовой нормы, которые приводятся в качестве критерия для сравнения, заключаются в следующем.

1. Нормы права принимаются уполномоченными органами государства.

2. Их действие распространяется на неограниченный круг субъектов.

3. Они имеют общеобязательный характер.

4. Рассчитаны на неоднократное применение.

5. В случае неисполнения предписаний нормы права, возможно применение принудительных мер[170].

По мнению , основными отличительными особенностями, отличающими правовые нормы от любых других, являются следующие характеристики:

1. Каждая правовая норма является общеобязательным правилом. Ее предписания обязательны для всех, кого по своему содержанию они касаются. Право представляет собой систему норм или правил поведения, имеющих общеобязательный характер. Общеобязательность означает непременность выполнения всеми членами общества требований, со­держащихся в нормах права. Она возникает вместе с нормой права. Вместе с нею развивается и изменяется. И одновременно с отменой акта, содержащего нормы права, прекращается[171].

2. Нормы права устанавливаются либо санкционируются, а также охраняются от нарушения их кем бы то ни было государством, осуществляющим контроль за соблюдением правовых норм и, в надлежащих случаях, - применением предусмотренных законом мер принуждения за правонарушения.

3. Формальная определенность, как признак нормы права заключается в том, что в ней должны быть сформулированы права на конкретные виды дозволенных действий или на те или иные объекты, а также обязанности, запреты и меры ответственности за их неисполнение или нарушение публичного порядка. Нормы права, соответственно, должны вырабатываться на основе обобщения тех или иных конкретных жизненных ситуаций, конкретных случаев, подлежащих регулированию.

, к признакам нормы права относят:

1. Общеобязательный характер – она воплощается в безличностное, неперсонифицированное правило поведения, которое распространяется на большое количество жизненных ситуаций и большой круг лиц; государство адресует норму права не конкретным индивидам, а всем субъектам – физическим и юридическим лицам
;

2. формальная определенность – выражается в письменной форме в официальных документах, с помощью чего она призвана четко и строго определять рамки деяний субъектов;

3. связь с государством – устанавливается государственными орга­нами либо общественными организациями и обеспечивается мерами государственного воздействия – принуждением, наказанием, стиму­лированием;

4. предоставительно-обязывающий характер – представляет собой властное предписание государства относительно возможного и долж­ного поведения людей;

5. микросистемность – правовая норма выступает в виде специфической микросистемы, состоящей из таких взаимосвязанных, взаимоупорядоченных элементов, как гипотеза, диспозиция и санкция[172].

Согласно точке зрения норма права приобретает свое общеобязательное значение не в силу принудительности, обеспеченности возможностью государственного принуждения, а потому, что охватывает наиболее типичные, наиболее повторяющиеся, встречающиеся социальные процессы, причинно-следственные связи, образцы поведения. Равно как и другие авторы, он указывает, что норма права – это правило не только для единичного случая, но для всей органической суммы таких однотипных случаев. Итак, норма права – это обобщение, социально-правовая типизация тех или иных общественных отношений, состояний. Это также означает, что правовая норма создается для постоянного применения, использования, если иное не оговаривается в самой норме. При этом норма является общеобязательным велением, выраженным в виде государственно-властного предписания, и как следствие, обеспечена возможностью государственного принуждения. В качестве следующего признака нормы права указывает ее неперсонифицированность. Формальная определенность характеризуется еще и тем, что норма права выражена, как правило, в письменной форме. Системность - еще один признак, который характеризует свойство нормы права быть в определенной связи, в определенном соотношении с другими нормами, с правовым институтом, подотраслью, отраслью права[173].

Анализируя представленные точки зрения о признаках правовой нормы и источников права, можно сделать следующий вывод. Решение проблемы нормативности актов высших судебных органов предполагает ответы на ряд вопросов:

1. Коль скоро правовая норма носит общий характер, определяет типичные черты общественных отношений и их участников; само правило выражено в общей форме как модель поведения, то необходимо выяснить, отвечает ли этим признакам содержание положений судебных актов. Наличие формального правила поведения означает появление новых регулирующих элементов в действующей правовой системе. Это является условием признания за положениями судебной практики высших судебных органов признака нормативности, то есть наличия нормы права как таковой, а равно ее элементов. Ключевым здесь является вопрос о разграничении результатов толкования, прежде всего конкретизации, и правотворчества.

Необходимо также указать, что признание того или иного акта в качестве источника права допустимо не только в случае наличия в нем самого формального правила, но и положений об изменении или отмене правовой нормы. То есть общеобязательное решение компетентного органа об отмене правовой нормы также является источником права, что следует учитывать при рассмотрении поставленной проблемы. Данный аспект тем более важен при рассмотрении правовой природы актов судебного нормоконтроля.

Кроме того, формальная определенность предполагает также исследование внешней формы судебных актов.

2. Общепризнанным считается тезис, согласно которому право есть обязательное правило поведения для всех. Норма права рассчитана на регулирование не отдельного, единичного отношения, а вида отношений, адресована кругу лиц, определенных видовыми признаками[174]. С точки зрения обозначенной проблемы необходимо определить, являются ли акты высших судебных органов общеобязательными, либо их значение исчерпывается только в отношении суда или лиц, вовлеченных в процесс.

3. Право – это не простая система норм, а система норм, установленных или санкционированных государством. Данное качество права, а именно связь с государством, порождает и наличие особых признаков правовой нормы. Специфичность правовой нормы проявляется в том, что она принимается государственными органами либо органами местного самоуправления, общественными организациями, но с санкции государства (делегированное правотворчество)[175]. В качестве естественного признака правовой нормы выделяется и обеспеченность государственным принуждением, в том числе путем применения санкций. Рассматривая специфику судебных актов в рамках данного признака, необходимо ответить на вопрос о том, какими качествами обладают принявшие их субъекты, возможна и допустима ли их правотворческая деятельность и обеспечены ли их веления государственным принуждением, в том числе мерами юридической ответственности
.

4. Еще одним признаком правовой нормы является ее системность. Соответственно, рассмотрение природы судебных актов предполагает исследование структуры содержащихся в них положений в сравнении со структурой нормы права.

Таков лишь приблизительный перечень вопросов, ответы на которые необходимы для решения постановленной проблемы. Появление единообразного и обоснованного подхода, который отражал бы существующее качественное изменение значения актов высших судебных органов, является потребностью современной российской правовой системы.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В цивилизованном обществе принято, чтобы граждане знали, каким образом и на какие цели государство расходует средства, которые налогоплательщики зарабатывают и передают в распоряжение властей для использования на общественные нужды. В связи с чем, вопросы финансово-бюджетного контроля всегда занимали особое место среди наиболее актуальных государственных проблем.

Такие авторы, как [176], в своих работах оперируют термином «бюджетно-финансовый контроль». Позволим себе с ними не согласиться, поскольку как верно отмечает «бюджетный контроль представляет собой разновидность финансового контроля, и между ними существует взаимосвязь общего и особенного. Поэтому бюджетному контролю присущи те же существенные признаки, что и финансовому контролю вообще»[177].

Действительно, «финансовый контроль» является более общим понятием, включающим в себя понятие «бюджетный контроль», поэтому считаем целесообразным использовать термин «финансово-бюджетный контроль». Кроме того, данная точка зрения находит свое подтверждение и в законодательстве Российской Федерации. Так, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.

На наш взгляд, финансово-бюджетный контроль, являясь неотъемлемой частью финансового контроля, представляет собой контрольную деятельность уполномоченных на то государственных органов власти и органов местного самоуправления за соблюдением бюджетного законодательства на стадиях бюджетного процесса (на стадиях составления проекта бюджета, его рассмотрения и утверждения, на стадии исполнения бюджета, составления и утверждения отчета о его исполнении), а также деятельность по выявлению и предотвращению нарушений бюджетного законодательства.

Как отмечает , из официально постулируемой федеративной природы российского государства и единства его бюджетной системы вытекает необходимость наличия общих требований к организации и осуществлению контрольной деятельности в сфере бюджета. Эти требования составляют правовую основу бюджетного контроля в Российской Федерации и являются обязательными для всех субъектов бюджетных правоотношений. Они имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и не должны нарушаться при законодательном регулировании бюджетного контроля на соответствующих уровнях публичной власти[178].

Правовые основы финансово-бюджетного контроля в Российской Федерации состоят из Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, а также других нормативно-правовых актов Российской Федерации, международных договоров и соглашений, заключенных или признанных Российской Федерацией.

Необходимость финансово-бюджетного контроля, его сущность и значение определяются государственным устройством, Конституцией Российской Федерации, которая, будучи Основным Законом Российской Федерации, содержит нормы различных отраслей права.

Как отмечают и , конституционные аспекты бюджетно-финансового контроля берут свое начало от более общих категорий – бюджетного и финансового права, по отношению к которым Конституция Российской Федерации является основным правовым источником[179]. В ней закрепляются основы правовой организации финансовой деятельности государства в целом и по отдельным ее направлениям.

В основе правового режима в сфере финансов и бюджетной системы в целом лежит принцип единства экономического пространства страны. В соответствии с п. 1 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

Конституция РФ определяет границы правового регулирования федерального бюджета, устанавливает порядок его принятия и исполнения. В исключительном ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, а также федеральные фонды регионального развития.

В Конституции РФ соответствующими частями статей определены цель создания и задачи Счетной палаты Российской Федерации – органа, осуществляющего контроль за исполнением федерального бюджета. Задачи, состав и порядок деятельности палаты регулируются Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 01.01.01 года[180].

Статья 114 Конституции РФ устанавливает, что Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета, а также обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом[181].

Конституционные принципы организации финансово-бюджетного контроля получили свое развитие в федеральных законодательных актах, некоторые из которых были упомянуты ранее.

Важным шагом в развитии правовой базы финансово-бюджетного контроля стало принятие в 1998 году Бюджетного кодекса Российской Федерации. Ряд вопросов финансово-бюджетного контроля регламентирован различными разделами, главами и статьями Бюджетного кодекса РФ.

Кодекс положил начало закреплению основ государственного финансового контроля. Раздел IX Кодекса полностью посвящен вопросам государственного и муниципального финансового контроля. В БК РФ достаточно четко указаны органы, осуществляющие бюджетный контроль, их контрольные полномочия, содержание проводимого ими контроля на каждой стадии бюджетного процесса.

В настоящее время финансово-бюджетный контроль осуществляется целой системой органов, функционирующих как на уровне Российской Федерации, субъектов РФ, так и на уровне муниципальных образований, в связи с чем, перечень нормативных актов регулирующих данную сферу является весьма разнообразным. Финансово-бюджетный контроль осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса, а органы финансово-бюджетного контроля являются участниками бюджетного процесса. Кодексом определены не только участники бюджетного процесса, но также установлен их правовой статус и система предоставляемых им бюджетных полномочий.

На уровне субъектов Федерации правовые основы финансово-бюджетного контроля включают в себя законодательство субъектов Федерации, которое состоит из законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, принятых в соответствии с федеральным законодательством, конституциями и уставами субъектов.

Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают свою систему органов государственной власти, для чего принимаются соответствующие нормативные правовые акты.

В ряде субъектов Дальневосточного федерального округа[182], таких как Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, в различное время были приняты Бюджетные кодексы[183], устанавливающие основы финансового контроля в соответствующих субъектах. В Кодексах указаны органы, осуществляющие финансовый контроль, их контрольные полномочия, содержание проводимого ими контроля на каждой стадии бюджетного процесса. В иных субъектах[184] Бюджетные кодексы не принимались, между тем, нормативно-правовая база закрепляющая систему финансового контроля в этих субъектах является достаточно разработанной.