Земельное право России: Курс лекций (стр. 13 )

К тому же совершенно непонятно, какими же правомочиями наделены Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты права собственности в отношении принадлежащих им земель. В ст. 17-19 ЗК РФ, посвященных собственности указанных субъектов на землю, ничего об этом не говориться, а в ст.9-11, посвященных их полномочиям в области земельных отношений, называются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности. Между тем, согласно ст. 36 Конституции РФ и ст. 209 ГК РФ, собственникам принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. ЗК РФ лишает указанных субъектов права владения и пользования земельными участками, но наделяет их непонятными применительно к собственнику правом управления земельными участками.

При этом примечательно, что еще в советской юридической науке проблема увеличения количества правомочий собственника земель за счет добавления правомочия «управления» обсуждалась в трудах , , и ряда других исследователей. Определенным итогом этой дискуссии можно считать общепризнанный вывод о том, что включение дополнительного правомочия «управление» в классическую триаду является бессодержательным, а введение в законодательство недопустимым, поскольку это будет вносить путаницу в правоприменительную практику.

Под муниципальным управлением в сфере использования и охраны земель понимается деятельность органов местного самоуправления, направленная на обеспечение устойчивого развития территорий и создание благоприятных условий жизнедеятельности человека, обеспечение рационального использования и охраны земель в границах муниципальных образований.

Необходимо учитывать, что земельные полномочия органов местного самоуправления определяются нормативно-правовыми актами общего характера (Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований), нормативно-правовыми актами, посвященными исключительно организации местного самоуправления, а также нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в других сферах жизнедеятельности населения (градостроительство, охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и т. д.).

При этом следует иметь в виду, что в действительности осуществление ряда полномочий муниципальными органами является невозможным либо вследствие недостатка материально-финансовых ресурсов, либо в силу отсутствия квалифицированных кадров (иногда действуют оба фактора).

Конституция РФ признает за населением и органами местного самоуправления право самостоятельно в пределах своих полномочий решать вопросы местного значения (ст.12, 130), указывает некоторые из таких вопросов, а также упоминает о праве решать «иные вопросы местного значения» (ч.1 ст.130, ч.1 ст.132). Кроме того, Конституция содержит норму о том, что закон может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч.2 ст. 132). Примером такого наделения может служить п.10 ст. 3 Вводного закона, согласно которому вплоть до разграничения государственной собственности на землю, распоряжение указанными землями осуществляют органы местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

Полномочия (права и обязанности) органов местного самоуправления в области использования и охраны земель сформулированы как в самом ЗК РФ, так и в других федеральных законах и подзаконных актах. Так, ЗК РФ предусматривает ряд прав и обязанностей органов местного самоуправления в статьях 1,2,7,8,13,23,31,33,72 и ряде других. Данный перечень дополнен иными федеральными законами. Например, Закон об обороте земель определяет ряд полномочий органов местного самоуправления по приобретению земельных долей (ст.12); Закон о ЛПХ (п.3 ст.7) указывает на возможность органов местного самоуправления поддерживать личное подсобное хозяйство из местных бюджетов; ГрадК РФ предусматривает ряд полномочий в сфере территориального планирования (подготовка генеральных планов) и градостроительного зонирования (разработка правил землепользования и застройки), а также по планировке территории муниципального образования.

проводит классификацию земельных отношений, регулируемых органами местного самоуправления, выделяя две группы: возникающие при использовании земель, находящихся в муниципальной собственности, и регулируемые ими не зависимо от форм собственности. К числу первых, в частности, относятся «отношения, возникающие при установлении публичных сервитутов», а ко вторым - «отношения, возникающие при определении предельных норм предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства».[38]

Данные представления о полномочиях органов местного самоуправления представляются ошибочными по следующим причинам. Во-первых, органы местного самоуправления не могут устанавливать публичные сервитуты на землях, которые им принадлежат. Такое предположение противоречит самой конструкции публичного сервитута. Более того, как следует из п.7 ст.23 ЗК РФ, правообладатель земельного участка вправе требовать от органа местного самоуправления, установившего публичный сервитут, изъятия участка, в том числе путем выкупа, с возмещением ему убытков, а также соразмерную плату. Если согласиться с , то получается, что орган местного самоуправления обременяет публичным сервитутом сам себя с возможным выкупом своего же участка, что абсурдно.

Во-вторых, в п.1 ст.33 ЗК РФ речь идет о предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в муниципальной собственности земель. Следовательно, данные отношения невозможно отнести к числу «регулируемых независимо от форм собственности». В эту группу, исходя из предложенных критериев, следовало бы отнести проведение муниципального земельного контроля (ст.72 ЗК РФ).

Следует иметь в виду, что Закон о местном самоуправлении предусматривает несколько разновидностей муниципальных образований, различая поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории города федерального значения. Причем вопросы местного значения для каждой разновидности муниципальных образований не являются одинаковыми. В указанных муниципальных образованиях полностью совпадают правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (в том числе и земельными участками); резервирование и изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа; проведение муниципального земельного контроля; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.

Отличия в полномочиях органов местного самоуправления различных видов муниципальных образований заключаются, например, в том, что на территории поселений и городских округов проводятся мероприятия по благоустройству и озеленению территории, а также использованию и охране городских лесов; в муниципальных районах такие мероприятия не предусматриваются. Ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности предусмотрено в городских округах и муниципальных районах, но не в поселениях и т. д.

2. Полномочия органов общей и специальной компетенции

Федеральные органы государственной власти в сфере решения вопросов использования и охраны земель могут быть классифицированы по нескольким критериям. Если, например, исходить из характера и объема присущих им властных полномочий, то следует разграничивать органы общей и органы специальной компетенции. К федеральным органам общей компетенции относятся Президент РФ и Правительство РФ. Данные органы выделены в особый вид федеральных органов государс­твенной власти потому, что решение вопросов использования и охраны земель не является их специальной и единственной функцией, а осу­ществляется наряду с решением иных задач. Так, конкретные полномочия Правительства РФ в области использования и охраны земель определяются ЗК РФ (см. ст. ст. 2,8,13,14,22,38,54,57,58,60,65 и т. д.), а также другими федеральными законами. Например, согласно ст. 8 ЗК РФ, Правительство РФ осуществляет отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую применительно к землям, находящимся в федеральной собственности.

Органами специальной компетенции называются органы государствен­ной власти, специально уполномоченные Правительством РФ или Президентом РФ выполнять определенные функции в области использования и охраны земель. При этом следует различать понятия «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти. Такой вывод проистекает из Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. (ред. от 23 декабря 2005 г.).

В структуру специально уполномоченных федеральных органов в области использования и охраны земель входят органы отраслевой и межотраслевой компетенции. Межотраслевые органы специальной компетенции осуществляют свои полномочия по отношению к земельным участкам всех форм собственности и категорий по вопросам, указанным в положениях об этих органах (землеустройство, мониторинг, ведение земельного кадастра и т. д.). В их число входят следующие органы:

1) Министерство природных ресурсов РФ. Действует на основании Постановления Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 000 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» (с изменениями от 30 июля 2004 г.).

Деятельность данного министерства носит природоохранный характер, а поскольку земля является составной и неотъемлемой частью окружающей среды, данные полномочия будут представлять для нас интерес. Землеохранные полномочия данного органа заключаются в проведении мероприятий по охране и защите лесов (которые произрастают на землях лесного фонда), водных объектов, включая разработку методических документов по проектированию водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов и по ведению государственного мониторинга водных объектов (расположены на землях водного фонда), а также полномочия в сфере управления особо охраняемыми природными территориями (располагаются на землях особо охраняемых территорий и объектов).