Земельное право России: Курс лекций (стр. 49 )

Во-вторых, отличия между городскими и сельскими населенными пунктами определяются спецификой землепользования в них. Если в городах главной целью использования земель является размещение производственных, жилых, культурных, общественно-деловых и иных подобных объектов, то в сельской местности главной целью является рациональное размещение приусадебных участков, территорий для выпаса скота, а также ведения сельскохозяйственного производства в черте сельского населенного пункта. Следовательно, в правилах землепользования и застройки (муниципальном правовом акте) должна учитываться специфика землепользования городских и сельских населенных пунктов при проведении градостроительного зонирования их территории в частности, для того, чтобы при отводе земельных участков их предельные размеры для сельскохозяйственного использования существенно различались в пользу сельских населенных пунктов.

В-третьих, установлен разный подход к распределению между уровнями бюджетной системы средств, полученных от продажи находящихся в не разграниченной государственной собственности земельных участков или арендной платы за них в зависимости от местоположения участка в городском или сельском поселении (ст.12 Федерального закона от 26 декабря 2005 г. «О федеральном бюджете на 2006 год»). Так, арендная плата за земельные участки, расположенные в границах городских округов и городских поселений, находящиеся в не разграниченной государственной собственности, распределяется между субъектом РФ и муниципальным образованием в пропорции по 50 процентов; арендная плата за земли сельских поселений вся зачисляется в местные бюджеты.

Важнейшей терминологической проблемой, вытекающей из норм ЗК РФ, ГрадК РФ, Закона о местном самоуправлении и иных федеральных законов, является несоответствие терминологического ряда «поселение - населенный пункт». Суть проблемы заключается в том, что «поселение» одновременно выступает и в качестве населенного пункта (города, села, деревни, станицы и т. д.) и муниципального образования. В соответствии со ст.11 Закона о местном самоуправлении, территория субъекта РФ разграничивается между поселениями, а территории всех поселений, кроме территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

В то же время согласно п.1 ст.83 ЗК РФ, землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель иных категорий. Следовательно, внутри территории поселения как муниципального образования находятся сельские «поселения» (населенные пункты) как категория земель в земельном фонде РФ, а также иные категории земель (сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, водного фонда, запаса и т. д.).

Не прибавляет ясности в данном вопросе и ст.1 ГрадК РФ, которая, раскрывая понятие «градостроительная деятельность» упоминает «города и иные поселения». Из ее содержания можно понять, что под «иными» понимаются сельские поселения. Однако далее по тексту ГрадК РФ оперирует уже понятиями «поселения» как муниципального образования, а вместо городов говорит о «городских округах». Проблему усугубляют ст. ст.4-6 Закона о разграничении государственной собственности на землю, определяющие порядок разграничения государственной собственности на земли «населенных пунктов» как категории земель (так следует из контекста этих статей).

Не ставя перед собой целью давать оценку терминологической непоследовательности законодателя, отметим лишь, что вплоть до приведения нормативно-правовых актов различной отраслевой принадлежности к «общему знаменателю» при использовании указанной выше терминологии следует оговариваться, в каком именно контексте и о чем идет речь.

2. Территориальное планирование и его значение в установлении правового режима земель поселений

Первые письменные свидетельства о принципах застройки городов происходят из Древней Месопотамии. Уже в месопотамских городах мы встречаемся с первыми наметками регулярного плана, зависевшего, по всей вероятности, от разделения земли и расположения каналов. Существенное место в градостроительном планировании исследователи также отводят древним городам Средней Азии и Японии, Египта и африканских государств, а также высокому уровню градостроительства коренных жителей Америки.[119]

Начало планировки городов в России было положено планировкой г. Петербурга, заложенного в 1703 г. Петром 1. Жалованной грамотой городам, изданной при Екатерине 2 в 1785 г., обязанность составлять планы была возложена на все города Российской империи.[120]

С середины XIX века в России и европейских государствах начинает формироваться современная практика городского территориального планирования. Однако заложенные в России в период проведения реформ 1861-1864 гг. основы градостроительного законодательства в советское время были полностью разрушены и место государственных законодательных актов заняли многочисленные отраслевые и ведомственные инструкции и правила. По мнению некоторых авторов, причина этого заключается в том, что централизованное управление экономикой не нуждалось в каких-либо внеотраслевых и вневедомственных регулятивных документах, а главное, в сильной и самостоятельной городской власти. Отраслевой принцип руководства хозяйством страны был несовместим с городским и иным самоуправлением. До последнего времени в РФ не было полноценных законов по организации территории и градостроительству.[121]

Появление широкого круга частных собственников в городах привело к необходимости регламентировать соотношение частного и публичного интереса посредством установления ряда градостроительно-планировочных ограничений правообладателей земельных участков. Данные попытки были предприняты в законе РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации» от 14 июля 1992 г., а впоследствии в ГрадК РФ 1998 г., градостроительных уставах (кодексах) и законах субъектов Российской Федерации, иных нормативно-правовых актах.

В современной России ГрадК РФ определяет четкую последовательность разработки градостроительной документации, выделяя стадии территориального планирования (глава 3), градостроительного зонирования (глава 4) и планировки территории (глава 5). Территориальное планирование направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения их устойчивого развития, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Документы территориального планирования подразделяются на федеральные, субъектов РФ и муниципальных образований (ч.2 ст.9 ГрадК РФ). В самом общем виде следует отметить, что в данных документах фиксируется информация о состоянии территории соответствующего уровня, о возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования, что отображается в соответствующих схемах (картах). Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные районы разрабатывают схемы территориального планирования, а поселения и городские округа – генеральные планы.

Значение федеральной схемы территориального планирования заключается в необходимости закрепления в графическом и текстовом виде границ категорий земель, земельных участков и объектов недвижимости, уже находящихся в федеральной собственности, а также границ земель и местоположений объектов, которые будут предназначены для федеральных нужд (отсюда вытекает резервирование земельных участков и их последующее изъятие для федеральных нужд). На данных схемах фиксируются соответствующие ограничения деятельности, вытекающие из особенностей функционирования действующих либо предусмотренных федеральной схемой объектов.

При подготовке федеральной схемы территориального планирования решается ряд важных организационно-правовых вопросов. Так, при разработке схемы возникают трудности с отображением на ней действующих федеральных объектов (большей частью линейных), правовой статус которых не получил должной фиксации. Так, для признания автомобильной магистрали дорогой федерального значения, данный линейный объект и соответствующий земельный участок должны быть зарегистрированы в данном качестве с постановкой участка на кадастровый учет; ему должен быть присвоен индивидуальный кадастровый номер; он должен попасть в перечень земельных участков, право федеральной собственности на которые должно быть утверждено распоряжением Правительства РФ (об утверждении перечня земельных участков, находящихся в федеральной собственности), наконец, право федеральной собственности на такой участок должно быть зарегистрировано органами по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Однако эта работа далека от завершения, что порождает ряд проблем по установлению статуса дороги и его закрепления.

Установление границ категорий земель и земельных участков с расположенными на них объектами, отображение ограничений и иных элементов комплексных правовых режимов, предусмотренных различными федеральными законами нецелесообразно иначе, чем на схеме территориального планирования. В этом случае появляется возможность оценить параметры развития территории, определить наиболее оптимальное место расположения федеральных объектов. Кроме того, принятие схемы позволяет централизованно поставить земельные участки на кадастровый учет, осуществить межевание земель и государственную регистрацию права публичной собственности на землю (федеральной, субъекта РФ, муниципальной собственности).

Необходимо подчеркнуть динамику уменьшения заложенных параметров, количества, содержания и видов схем от высшего (РФ) к нижестоящему (субъект РФ) уровню территориального планирования. Точно также уменьшается количество объектов и их границ, самостоятельно утверждаемых нижестоящим уровнем территориального планирования. Например, субъект РФ уже не определяет, где разместить объекты обороны и безопасности, а лишь фиксирует на своей схеме (карте) вышеутвержденные параметры, виды объектов и их границы. Кроме того, на уровне схем территориального планирования субъектов РФ менее жесткий порядок обеспечения секретности. Если на федеральном уровне подчеркивается необходимость обеспечения режима государственной тайны при подготовке и утверждении схем территориального планирования, то на региональном уровне таких ограничений уже нет.