Земельное право России: Курс лекций (стр. 8 )

Таким образом, правовой режим земель – это особый дифференцированный порядок регулирования жизнедеятельности в границах категории земель, осуществляемый посредством установления субъектам стимулов и ограничений в области разрешенного использования и охраны земель, а также особенностей управления данной территорией в порядке, определяемом градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.

Исходя из вышеизложенного, о правовом режиме земель можно говорить в масштабах всего земельного фонда России; отдельной категории земель; субкатегории земель; отдельно взятого земельного участка.

Ввиду того, что правовой режим земель определяется целевым назначением и разрешенным использованием земельного участка, необходимо определиться с соотношением данных терминов. Согласно ч.1 ст.36 ГрадК РФ, правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства определяется градостроительным регламентом. Под таковым понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны (на которые делится вся территория муниципального образования) виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

При этом градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, занятых водными объектами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (ч.6 ст.36 ГрадК РФ).

Из вышесказанного можно сделать следующий вывод: целевое назначение устанавливается для каждой категории земель, но лишь для некоторых их них может конкретизироваться посредством установления градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков. Происходит такая конкретизация в результате принятия муниципальных правовых актов – правил землепользования и застройки, составной частью которых и являются градостроительные регламенты (ч.2 ст.30 ГрадК РФ).

Существует три вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: основные; условно разрешенные; вспомогательные. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (ч.4 ст.37 ГрадК РФ).

Принадлежность земельного участка к определенной категории земель не является «вечной», а может быть изменена по процедуре, указанной в Законе о переводе земель из одной категории в другую. Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются: 1) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации; 2) Правительством Российской Федерации в отношении иных земель.

По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в следующие сроки: 1) в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации, - Правительством Российской Федерации; 2) в течение двух месяцев со дня поступления ходатайства - исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

До разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется Правительством Российской Федерации при переводе: 1) земель или земельных участков, необходимых для федеральных нужд; 2) земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель; 3) земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель, которые заняты водными объектами, находящимися в федеральной собственности; 4) земель особо охраняемых территорий и объектов федерального значения или земельных участков в составе таких земель; 5) земель или земельных участков в составе таких земель для установления или изменения черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

В иных случаях до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ или в установленных ими случаях, органами местного самоуправления.

Заканчивая рассмотрение данного вопроса необходимо заметить, что деление земельного фонда именно на указанные семь категорий не следует считать идеально правильным, в том числе и в плане наименований данных категорий. Так, действующее экологическое законодательство предусматривает основания и порядок придания отдельным территориям двух разновидностей особого эколого-правового статуса. Во-первых, особо охраняемой природной территории. Такой статус может быть в установленном порядке придан территории с уникальными, невосполнимыми ценными природными комплексами. Во-вторых, зоне экологического бедствия. Такой статус придается территории, значительно деградировавшей под влиянием антропогенных факторов в целях ее восстановления. Указание одной разновидности таких земель в качестве отдельной категории земель в земельном фонде России и полное игнорирование другой разновидности таких территорий, как минимум, не последовательно.

В научной литературе высказываются предложения и об уточнении состава субкатегорий земель. Например, предлагала внести изменения в проект ЗК РФ и отнести земли, используемые для размещения отходов, к категории земель специального назначения.[27]

Наконец, не всегда являются удачными наименования категорий земель. Например, в качестве категории земель ЗК РФ называет «земли поселений», причем «поселение» одновременно выступает и в качестве населенного пункта (города, села, деревни, станицы и т. д.) и муниципального образования. В соответствии со ст.11 Закона о местном самоуправлении, территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями, а территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. В то же время согласно п.1 ст.83 ЗК РФ, землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель иных категорий. Следовательно, внутри территории поселения как муниципального образования находятся сельские «поселения» (населенные пункты) как категория земель в земельном фонде РФ, а также иные категории земель (сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, водного фонда, запаса и т. д.).

В качестве выхода из данной коллизионной ситуации можно предложить возвращение к терминологии ЗК РСФСР 1991 г., обозначавшего данную категорию как «земли населенных пунктов».

4. Земельные правоотношения

В самом общем виде под земельными правоотношениями понимаются общественные отношения, урегулированные нормами земельного права, участники которых имеют соответствующие субъективные права и юридические обязанности в сфере использования и охраны земель. Безусловно, далеко не все отношения по поводу земли являются земельными и регулируются нормами земельного права. Существует целый спектр вопросов, которые регламентируются смежными отраслями, например, платы за землю; территориального планирования и градостроительного зонирования; охраны государственной границы, административно-территориального устройства и т. д.

Земельные правоотношения могут быть классифицированы по различным критериям. По виду земельных отношений, урегулированных нормами земельного права, можно различать правоотношения собственности, ответственности за земельные правонарушения, охраны земель и т. д. В зависимости от категории земель складываются правоотношения по использованию и охране земель поселений, земель лесного фонда, земель водного фонда и др.

По функциональному назначению выделяют регулятивные и охранительные правоотношения. Регулятивные правоотношения выражаются в совершении их участниками правомерных (положительных) действий – использовании земельного участка по целевому назначению; выполнению мероприятий по охране земель и т. д. Охранительные правоотношения возникают в случае нарушения требований земельного законодательства и могут повлечь применение к правонарушителю мер юридической ответственности.