Земельное право России: Курс лекций (стр. 5 )

В соответствии с третьим принципом земельного права, устанавливается приоритет охраны жизни и здоровья человека, а для обеспечения данного блага предусмотрены соответствующие требования к видам деятельности и решениям, в не зависимости от размера финансовых затрат. Данный принцип корреспондирует положениям Конституции России (ст. 41-42), а также принципам охраны окружающей среды, сформулированных в ст. 3 Закона об охране окружающей среды. Речь идет, во-первых, о принципе «соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду», и, во-вторых, о принципе «обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека». Достижение сформулированной данным принципом ЗК РФ задачи осуществляется посредством проведения природоохранных мер и возложения обязанностей на органы власти, граждан и юридических лиц, предусмотренных главами II, V, VI ЗК РФ, главами III, V, VII Закона об охране окружающей среды, а также иными нормативно-правовыми актами.

Наиболее важным представляется упоминание о второстепенности понесенных расходов, позволяющих предотвратить негативное воздействие на здоровье человека. Однако данное положение представляется необходимым понимать в контексте принципа «научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды», указанного ст. 3 Закона об охране окружающей среды. Иное понимание данного положения будет означать игнорирование объективных экономических реалий с позиций правового идеализма.

Принцип четвертый, регулирующий участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, подробно детализируется как в самом ЗК РФ (ст. 23, 31, 34 и т. д.), так и в актах экологического и градостроительного законодательства. При этом ЗК РФ весьма узко трактует возможность участия в решении земельных вопросов объединений граждан, упоминая лишь общественные и религиозные организации (объединения). Закон об охране окружающей среды занимает в данном вопросе более демократическую позицию, говоря об «общественных и иных некоммерческих объединениях», ибо в состав последних кроме общественных и религиозных организаций входят и иные разновидности некоммерческих юридических лиц. Так как вопросы охраны земель и вопросы охраны окружающей среды соотносятся как часть и целое, данный принцип земельного права следует толковать расширительно.

Экологическое законодательство предусматривает для некоммерческих экологических объединений ряд возможностей для участия в принятии решений, в том числе, касающихся вопросов охраны земель. В их числе организация и проведение в установленном порядке слушаний по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан; организация и проведение общественной экологической экспертизы; подача в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также в суд обращений об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду; предъявление в суд исков о возмещении вреда окружающей среде; организация собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, сбора подписей под петициями, внесение предложений о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды и т. д.

Не менее широкие возможности граждан и их объединений в решении вопросов в сфере использования земель, представлены в градостроительном законодательстве (ст.28 ГрадК РФ).

Пятый принцип земельного законодательства устанавливает единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Уяснить смысл данного принципа лучше всего через рассмотрение категории «главная вещь и принадлежность». Согласно ст. 135 ГК РФ, вещь, предназначенная для обслуживания другой, главной, вещи и связанная с ней общим назначением (принадлежность), следует судьбе главной вещи, если договором не предусмотрено иное. Таким образом, из данной нормы следует вывод о том, что главная вещь может быть использована по своему назначению без принадлежности, но принадлежность должна служить главной вещи и в отрыве от нее использоваться не может. Поэтому принадлежность и следует судьбе главной вещи.

Земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимости также могут быть рассмотрены в качестве главной вещи и принадлежности. Однако, в отличие от ст. 135 ГК РФ, предусматривающей диспозитивную норму о возможности предусмотреть договором «иное», ЗК РФ предусматривает «иную» возможность установления соотношения судьбы земельного участка и объектов недвижимости на нем только федеральным законом.

Данный принцип является новеллой земельного законодательства. До вступления в силу ЗК РФ законодатель занимал другую позицию в отношении юридической судьбы земельного участка и объекта недвижимости на нем, предусматривая возможность купли-продажи земельного участка без недвижимости (ст. 553 ГК РФ) и недвижимости без земельного участка (ст. 552 ГК РФ). Столь же непоследователен был и ЗК РСФСР 1991 г. (ст. 37), предусматривавший возможность перехода права собственности на недвижимость без земельного участка. В таких случаях устанавливалось, что новому собственнику недвижимости автоматически переходит право пользования земельным участком и выдается соответствующий документ о правах на землю. Следовательно, по старому ЗК земельный участок (принадлежность) следовал судьбе главной вещи (недвижимости).

От подобного подхода к пониманию главной вещи и принадлежности законодатель отказался в ЗК РФ (что можно только приветствовать), поскольку земельный участок, являясь объектом недвижимости, одновременно является и объектом окружающей среды, ее неотъемлемой составной частью, и эта последняя характеристика является главной. Именно поэтому юридическая судьба недвижимости на участке зависит от принадлежности земельного участка к той или иной категории земель и вытекающего отсюда правового режима земельного участка. Изменение целей использования земельного участка в результате изменения находящихся на нем объектов недвижимости не допускается иначе, как в случаях и порядке, предусмотренных земельным, экологическим и иным законодательством.

Правовое единство земельного участка и находящихся на нем объектов проявляется и в том, что собственнику принадлежат находящаяся на участке древестно-кустарниковая растительность (ст. 20 ЛК РФ), обособленные водные объекты (ст. 40 ВК РФ), иные посадки и посевы (п.2 ст. 40 ЗК РФ). Наконец, земельный участок с расположенными на нем объектами недвижимости может подпадать под особый правовой режим использования, предусмотренный специальными законами.

Шестой принцип земельного законодательства устанавливает приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Согласно этому принципу изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

Данный принцип, прямо вытекающий из ст. 9 Конституции России, следует рассматривать в контексте экологического законодательства, предусматривающего процедуру изъятия (либо ограничения в использовании) земельного участка из хозяйственного использования с установлением на его территории особого эколого-правового режима. Такой особый режим предусмотрен для особо охраняемых территорий и объектов, в том числе государственных природных заповедников, заказников, национальных и природных парков, памятников природы и т. д. (глава XVII ЗК РФ; глава IX Закона об охране окружающей среды).

Следует иметь в виду, что особый эколого-правовой режим может устанавливаться как с изъятием земельного участка из любой категории земель и включением его в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов, так и без такового. В последнем случае речь идет об установлении особенностей охраны особо ценных земель сельскохозяйственного назначения, которые не меняют принадлежность к своей категории, но требуют применения только к ним дифференцированного режима использования и охраны. Другими словами, для таких земель сельскохозяйственного назначения, наряду с общими нормами по их охране, действуют и специальные нормы земельного и экологического права, направленные на их сохранение, без изменения категории земель и изъятия из сельскохозяйственного использования.

Использование особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, включенных законами субъектов РФ в специальный перечень, для других целей не допускается (п.4 ст. 79 ЗК РФ). Однако не попавшие в такой перечень особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, согласно п. 4 ст. 88 ЗК РФ, все же могут предоставляться организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности в соответствии со статьей 79 ЗК РФ после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода. Таким образом, в данном случае мы видим непоследовательность законодателя, делающего исключения из рассматриваемого принципа для субъектов горнодобывающей и нефтегазовой промышленности (т. е. даже не для государственных, а фактически частных нужд) в ущерб интересам охраны окружающей среды в целом и охраны сельскохозяйственных земель в частности.

Указанный порядок сохранения особо ценных земель (посредством включения в состав категории особо охраняемых территорий и объектов либо установления особо режима использования и охраны без изменения категории) распространяется на земли лесного фонда, занятые лесами 1 группы (ст. 55-56 ЛК РФ), земли водного фонда, в частности водоохранные зоны (ст. 111 ВК РФ), редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы, занесенные в Красную книгу почв (ст. 62 Закона об охране окружающей среды), земли, занятые объектами культурного наследия (ст. 34 Закона об объектах культурного наследия).