Земельное право России: Курс лекций (стр. 22 )

Право частной собственности на земельные участки может приобретаться в силу разных гражданско-правовых и земельно-правовых оснований. При этом представляется необходимым различение терминов «приобретение» и «возникновение» права собственности на землю. Когда мы говорим о возникновении права собственности, речь идет о появлении права собственности у государства. Так, в ст. 17 ЗК РФ упоминаются земельные участки, право собственности на которые возникло у Российской Федерации при разграничении государственной собственности на землю.

Приобретение земельного участка означает появление права собственности у государства или иных субъектов по основаниям, предусмотренным законом (ст. 8 ГК РФ). На возможность приобретения Российской Федерацией земельных участков по гражданско-правовым основаниям указывает ст. 17 ЗК РФ. Аналогичный термин используется и в других статьях ЗК РФ, например, когда речь идет о праве граждан – владельцев и пользователей земельных участков приобрести их в частную собственность.

Классификация оснований приобретения земельных участков в частную собственность уже неоднократно производилась в научной литературе. Как отмечалось, наиболее распространенными являются, во-первых, договора и иные сделки, а, во-вторых, акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

Последняя группа оснований иногда называется административно-правовым способом (порядком) приобретения права частной собственности на землю, поскольку при данном способе приобретения права частной собственности на землю одной из сторон правоотношения обязательно является государственный орган или орган местного самоуправления. Административно-правовой порядок заключается в передаче компетентным органом в частную собственность из государственной или муниципальной собственности земельных участков посредством первичного предоставления либо переоформления прав на землю.

Таким компетентным органом может быть орган местного самоуправления в случае предоставления муниципальных земель, орган государственной власти субъекта РФ (если участок в собственности субъекта РФ) или орган государственной власти РФ (если участок в федеральной собственности).

Отличие процедуры «предоставления земельного участка» от процедуры «переоформления прав на земельный участок» заключаются в следующем. При предоставлении земельного участка право собственности на него у граждан и юридических лиц возникает впервые за плату или бесплатно. Как правило, предоставление земельного участка осуществляется по итогам аукционов или конкурсов. Процедура переоформления прав на земельный участок применяется в случае, когда граждане имеют на праве постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения (юридические лица – на праве постоянного бессрочного пользования) земельные участки, однако желают приобрести их в собственность. При этом для граждан переоформление прав на землю осуществляется бесплатно и по желанию, а для большинства юридических лиц – обязательно и за плату.

Правила о приватизации (переоформлении) земельных участков распространяются не только на граждан, имеющих все необходимые документы о праве землепользования, но и на граждан, имеющих в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, которые были ими приобретены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. «О собственности в СССР», но не были надлежаще оформлены и зарегистрированы. Они также вправе зарегистрировать право собственности на эти земельные участки (п.4 ст.3 Вводного закона). Как следует из п.3 ст.3 Вводного закона, приватизация земельных участков, которые используются гражданами на титуле землепользования, сроком не ограничивается.

Для осуществления обеих процедур необходимо наличие следующих юридических фактов. Во-первых, необходима подача заявления заинтересованным лицом и принятие решения (постановления) компетентного органа о передаче земельного участка в собственность; во-вторых, должен быть осуществлен отвод земель на местности и, в-третьих, право собственности должно быть зарегистрировано органами юстиции.

Существует две основных разновидности административно-правового порядка приобретения права частной собственности граждан на землю: переоформление права землепользования (землевладения) участком и предоставление впервые земельного участка. Рассмотрим данные основания.

Согласно ст. 20-21 ЗК РФ, граждане, которым земельные участки принадлежат на праве землевладения или землепользования вправе однократно бесплатно приобрести в собственность такой участок. При этом взимание дополнительных сумм, помимо сборов, предусмотренных федеральными законами, запрещено (например, Законом о государственной регистрации прав на недвижимость предусмотрено взимание платежей за регистрацию права собственности). Таким образом, если у гражданина оказалось три участка на праве пользования или владения (на одном расположен жилой дом, другой используется для огородничества, третий для ведения дачного хозяйства), то получить в собственность бесплатно он может только один из трех.

Для описания процедуры переоформления прав на землю часто используется термин «приватизация», поскольку имеет место передача имущества (земельного участка), находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан. Однако, как отмечалось некоторыми авторами, в соответствии со ст. 217 ГК РФ приватизацией является такая передача имущества, которая производится по законам о приватизации государственного или муниципального имущества, поэтому в данном случае говорить о «приватизации» юридически неточно. Так, в начале аграрной реформы, когда производилась фактически приватизация земель колхозов и совхозов, законы того времени о приватизации на этот процесс не распространялись, в связи с чем, он регулировался нормативными актами о реформировании сельскохозяйственных предприятий.[50]

Значительные проблемы и массовые судебные споры вызывает толкование нормы о размере приватизируемого (переоформляемого) земельного участка гражданином. Органы местного самоуправления, на которые возложена обязанность принимать решения о предоставлении гражданину земельного участка бесплатно в собственность, склонны считать, что размер переоформляемого участка ограничен предельными (максимальными) размерами, установленными ст. 33 ЗК РФ. Между тем, данные нормы устанавливают предельные размеры земельных участков при предоставлении их впервые. Следовательно, при перерегистрации земельных участков граждан, находящихся в их пожизненном наследуемом владении (постоянном бессрочном пользовании), право собственности должно приобретаться на весь участок независимо от его размера. Данная норма и такое ее толкование вытекает из правовой позиции Конституционного Суда РФ по следующему делу.

Гражданка , проживая в поселке Косино города Москвы в жилом доме, расположенном на принадлежащем ей на праве землепользования участке площадью 0,2291 га, обратилась в префектуру с заявлением о переоформлении прав на землю. В результате проведения данной процедуры за было закреплено право пожизненного наследуемого владения на 0,06 гектара, в отношении остальной части участка ей было предложено оформить договор аренды сроком на 49 лет. Преображенский межмуниципальный суд города Москвы, куда обратилась с иском о признании права пожизненного наследуемого владения на земельный участок в полном размере, решением от 9 сентября 1997 года в удовлетворении ее требований отказал.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривала конституционность ч.2 ст. 16 Закона города Москвы от 16 июля 1999 г. «Об основах платного землепользования в городе Москве» (в ред. от 29 сентября 1999 г.). Как отметил Конституционный Суд РФ, ч.2 ст. 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» не отвечает обращенному к законодателю конституционному требованию определенности правовой нормы: она допускает распространение понятия «предоставление земельного участка» как на случаи первичного получения земли, так и на случаи перерегистрации права владения и пользования земельными участками для граждан, проживающих в принадлежащих им на праве собственности домах, которые расположены на этих земельных участках. Отсутствие разграничения институтов предоставления земли и изменения титула прав на земельные участки для уже реально владеющих ими граждан на практике приводит к тому, что вопрос о размерах землевладения решается произвольно.

Неопределенность нормы позволяет органам исполнительной власти квалифицировать переоформление прав на земельный участок как первичное его предоставление и в результате по собственному усмотрению определять, в каком размере он подлежит передаче в пожизненное наследуемое владение (в деле заявительницы это привело к значительному его уменьшению), что создает возможность для злоупотреблений, порождает противоречивую правоприменительную практику и не отвечает принципу равенства граждан перед законом и судом.

В результате рассмотрения жалобы, Конституционный Суд постановил признать положение части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» не соответствующим Конституции Российской Федерации, чем создал уникальный прецедент.[51]

Конечно, судебный прецедент не является в России источником права, но акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, равно как и решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными. Поэтому данная правовая позиция Конституционного Суда способна оказать огромное воздействие на нормотворчество субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также на правильное применение норм материального права судами общей юрисдикции при рассмотрении соответствующих категорий дел.

Сам же механизм приватизации земельного участка (переоформления прав на землю) гражданами выглядит следующим образом (переоформлению прав на землю юридических лиц посвящена ст.3 Вводного закона). Согласно п. 3 ст. 28 ЗК РФ для переоформления земельного участка в собственность граждане должны подать заявление в соответствующий орган местного самоуправления по месту нахождения участка. Решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в двухнедельный срок со дня подачи заявления. Однако кадастровый учет всех земельных участков еще далек от завершения. Соответственно, нельзя предоставить в собственность гражданину участок без четких границ, привязанных к местности. Поэтому при отсутствии чертежа границ участка соответствующий территориальный орган федерального агентства кадастра объектов недвижимости в месячный срок после подачи заявления гражданина по поручению органа местного самоуправления производит за плату установление и оформление границ земельного участка (землеустроительное дело)