Земельное право России: Курс лекций (стр. 40 )

Контрольные вопросы

1. Сформулируйте определение земельного правонарушения? Какие элементы его состава вы знаете?

2. Разъясните особенности уголовной ответственности за земельные правонарушения?

3. Раскройте содержание административной ответственности за земельные правонарушения? Какова тут роль законов субъектов РФ?

4. Покажите особенности дисциплинарной ответственности за земельные правонарушения?

5. Сформулируйте вашу собственную позицию по вопросу существования и особенностей земельно-правовой ответственности.

Литература

1.  Анисимов -правовая ответственность за нарушение правового режима земель поселений // Журнал российского права. 2004. № 2.

2.  О совершенствовании законодательства об ответственности за земельные правонарушения // Юридический мир. – 2003. - № 9.

3.  Добрачев вопросы правового регулирования возмещения убытков в сфере земельных отношений // Юрист. - 2005. - № 2.

4.  , Ивакин и виды юридической ответственности // Государство и право. – 2000. - № 6.

5.  Административная ответственность за земельные правонарушения в свете нормотворчества субъектов Российской Федерации // Хозяйство и право. – 2005. - № 7.

6.  Панкратов за нарушение земельного законодательства // Законодательство и экономика. - 1997.- № 5/6.

7.  Сидоренко за нарушения земельного правопорядка: история развития российского законодательства (от «Русской правды» до 1917 г.) // Государство и право. – 2000. - № 11.

8.  Шерстнов земельного законодательства органами местного самоуправления. // Юридический вестник. - 2001. - № 2.

Лекция 8. Охрана земель

План

1. Понятие и цели охраны земель.

2. Содержание охраны земель.

3. Особенности использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению.

1. Понятие и цели охраны земель

Анализ состояния земельных ресурсов показывает, что уровень экологически допустимого воздействия на землю в ряде регионов страны превышен, существует реальная угроза полного истощения и загрязнения земель. Серьезную опасность представляют опустынивание земель (ущерб составляет 25 млрд. рублей в год), эрозия почв (эродированы 21 % всех земель сельскохозяйственного назначения, 44 % - эрозионно опасны), истощение плодородного слоя (ежегодно теряется около 0,6 тонн гумуса на 1 га, на черноземных почвах - до 0,9 тонн), засоление земель (около 20 % сельскохозяйственных угодий), заболачивание и переувлажнение земель (более 19 % всех земель сельскохозяйственного назначения), деградация пастбищ и сенокосов (около 50 % их площади), массовое подтопление земель (около 1300 городов и других поселений - в опасной зоне), техногенное загрязнение земель.[101]

Именно поэтому глава «Охрана земель» поставлена в ЗК РФ на второе, после общих положений, место, что характеризует изменение законодательных приоритетов в России. Вытекающие из положений данной главы требования, обусловленные ч.2 ст. 36 Конституции России, относятся как к органам публичной власти, так и землепользователям. В частности, ЗК РФ возлагает как на собственников земельных участков, так и на лиц - не собственников обязанности по использованию земельных участков способами, не причиняющими им вреда как природному объекту, а также осуществлению мероприятий по охране земель, соблюдению порядка пользования находящихся на участках иных природных объектов (лесов, вод и т. д.), не допущению загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий (ст.42).

Необходимость охраны земель прямо вытекает из принципов земельного законодательства, сформулированных в ст.1 ЗК РФ, включая учет значения земли как основы жизни и деятельности человека; приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве над использованием земли в качестве недвижимого имущества и т. д.

Согласно п.1 ст.4 Закона об охране окружающей среды, одним из объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются земли и почвы. В этой связи интересна позиция законодателя, разделяющего эти два объекта. Представляется, что это сделано не случайно. Охрана почв (и их плодородия) представляет интерес большей частью применительно к категориям земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, где земля выступает в качестве средства производства. В отношении остальных категорий земель мероприятия по охране почв носят производный характер. Например, согласно п.4 ст. 13 ЗК РФ, при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

Законодательного определения охраны земель нет ни в ЗК РФ, ни в ином законодательном акте либо правоприменительной практике. Поэтому при рассмотрении понятия и целей охраны земель следует иметь в виду следующее обстоятельство. В связи с тем, что земельные отношения – это отношения по использованию и охране земель (п.1 ст.3), а также учитывая, что земля является важнейшим природным объектом и составной частью окружающей среды (ст.1), становится очевидным, что мероприятия по охране земель распространяются на все категории земель в земельном фонде России.

Но является ли одинаковым перечень мероприятий по охране земель для всех категорий земель в земельном фонде России? Представляется, что нет. Так, земли поселений не выступают основой обеспечения продовольственной безопасности страны, их использование не предполагает повышения их плодородия, внесения минеральных удобрений, мелиорацию и т. д. Поэтому многие природоохранные мероприятия, актуальные для земель сельскохозяйственного назначения, для земель поселений не актуальны и не нужны, например, мелиорация.

Другой пример. Различны цели лесопользования на землях лесного фонда и в городе. Учитывая, что использование городских лесов ориентировано на культурно-массовые и рекреационные мероприятия (например, в отличие от лесов III группы), различными будут цели и методы охраны лесов. Так, авиационная охрана лесов от пожаров не применима для охраны городских лесов. Намного менее актуально (по размаху и затратам) и проведение в городских лесах мероприятий по их защите от вредителей и болезней. Аналогичные отличия в целях и методах охраны земель можно обнаружить применительно к любым категориям земель в земельном фонде России. При этом нельзя упускать из виду общее сходство целей и задач охраны земель всех категорий - недопущение вредных воздействий в ходе хозяйственной деятельности на землю как составную часть окружающей среды и необходимость принятия быстрых и эффективных мер в случае, если такое вредное воздействие все же состоялось.

Кроме того, следует иметь в виду, что особенности охраны отдельных категорий земель не мыслимы без мероприятий по охране иных природных объектов, расположенных на таких земельных участках. Например, охрана земель лесного фонда невозможна без учета интересов охраны лесов; охрана земель водного фонда – без охраны водных объектов. В отношении же других категорий охрана земель (почв) имеет самостоятельное значение (земли сельскохозяйственного назначения).

Охрана земель – это совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на сохранение, восстановление и улучшение качества земель всех категорий как составной и неотъемлемой части окружающей среды в интересах обеспечения ее благоприятного состояния. Данное определение прямо вытекает из международных природоохранных документов и конституционной нормы о том, что земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В самом общем виде система землеохранных мероприятий состоит из трех направлений: сохранение земли, т. е. недопущение ухудшения ее качественных показателей; восстановление качества земель (посредством рекультивации); улучшение состояния земель (посредством мелиорации).[102]

Рассматривая понятие «охрана земель», нельзя обойти вниманием проблему соотношения «охраны» и «использования» земель, тем более что данному вопросу посвящен абзац второй п.1 ст.12 ЗК РФ. Действующее законодательство указывает на один правомерный вариант такого соотношения – рациональное использование земель, которое в ГОСТе определено как «обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении цели землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами».[103] Необходимость точного уяснения данного термина прямо вытекает из действующего законодательства, связывающего с рациональным или нерациональным использованием земель различные правовые последствия вплоть до изъятия земельного участка (ст. 285 ГК РФ).

В научной литературе за последние годы сформировалось два принципиальных подхода к соотношению понятий «рациональное использование» и «охрана» земель. По мнению одной группы авторов, рациональное использование и охрана земель представляют собой самостоятельные группы общественных отношений, то есть это различные явления в сфере взаимодействия общества и природы. Другая группа авторов полагает, что рациональное землепользование включает также и охрану земли в процессе ее использования. Иными словами, землепользование является рациональным при выполнении землепользователем комплекса мероприятий по охране земли.[104] Так, пишет, что «под рациональным использованием земель следует понимать эффективное, целевое (либо с соблюдением иного правового режима) использование земель, осуществляемое с соблюдением публичных интересов, с учетом экологических связей в окружающей природной среде и в сочетании с охраной земли как основы жизни и деятельности человека».[105]

и считают, что понятие «правовая охрана земель» имеет полное право на существование, однако употребляться оно должно в тех случаях, когда речь идет о неиспользуемых земельных участках. В тех же случаях, когда мы имеем дело с земельными участками, используемыми в качестве средства сельскохозяйственного производства, целесообразно, на наш взгляд, ограничиться термином «рациональное использование земель».[106] Представляется, что охрану земель не следует сводить лишь к случаям их неприкосновенности. Наоборот, охрана сочетается с интенсивным использованием земельных ресурсов и является необходимым условием их длительного и эффективного использования. В тоже время, использование и охрана земель находятся в сложном соотношении.