Проблемы эффективности государственного контроля малого бизнеса (стр. 16 )

Крупный недостаток существующей нормативно-правовой базы контроля - слабая проработанность норм, ограничивающих произвол контролирующих органов в определении того, когда и кого проверять. Лишь для некоторых из них сегодня установлены нормы, ограничивающие частоту проверок одного предприятия и определяющие условия внеочередных проверок.

Еще одним существенный недостаток нормативно-правовой базы контроля - нечеткое определение ответственности контролирующих органов и персональной ответственности проверяющих за соблюдение установленных норм и правил. Сегодня более или менее четко определена ответственность предпринимателей и предприятий, но не проверяющих.

Во многих случаях нечетко определены размеры штрафов за нарушения. Задается их верхняя и нижняя граница. Это дает возможность недобросовестным проверяющим устанавливать размеры штрафа в зависимости от “договоренности” с проверяемым.

Слабо проработаны в существующем законодательстве способы защиты предпринимателями своих прав.

Требования устанавливаемые различными ведомствами нередко противоречат друг другу. Соблюдая одни предприниматели вступают в конфликт с другими.

Таким образом, существует актуальная необходимость совершенствования существующей нормативно-правовой базы контроля, а также четкой и жесткой регламентации на федеральном уровне “нормотворческой” деятельности в отношении малого и среднего предпринимательства1.

Недостаток ресурсного обеспечения

По оценкам сотрудников контролирующих органов наибольшие трудности в своей работе они испытывают из-за слабой обеспеченности финансовыми и материально-техническими ресурсами. Низкая оплата труда называлась в качестве одного из негативных факторов, существенно влияющих на эффективность работы контролирующих органов. На отсутствие технических средств, необходимых для выявления скрытых нарушений, например, в производстве продуктов питания, строительстве указывали в интервью многие из сотрудников контролирующих органов.

Почти половина из них в качестве значимой проблемы называли также нехватку квалифицированных кадров и недостаточные штаты контролеров. Но потребность в дополнительных штатах контролеров в большинстве случаев связывается с необходимостью увеличить частоту проверок. Однако в этом нет необходимости. В чем объективно существует необходимость, так это в кадрах, способных вести систематическую аналитическую работу.

Несовершенство механизма информирования предпринимателей об установленных требованиях, критериях и правилах

Нормы и правила призваны служить инструментами регулирования действий субъектов малого и среднего бизнеса. Но они могут выполнять это свое назначение, если известны, тем, кто ими должен руководствоваться. Однако половина сотрудников контролирующих органов указали, что предприниматели слабо информированы о требованиях к деятельности их предприятий и порядке проведения проверок2. Этот фактор, занял второе место по значимости среди причин нарушений и первое место (с большим отрывом) среди причин конфликтов между проверяемыми и проверяющими. Сами предприниматели были еще более критичны в оценке своего знания существующей нормативно-правовой базы. Нынешняя ситуация характеризуется малой доступностью установленных норм и правил для тех, кто их должен выполнять. Главная причина этого состоит в невыстроенности механизма доведения до субъектов малого и среднего бизнеса нормативно-правовых актов, касающихся их деятельности особенно тех, которые разрабатываются ведомствами.

Обязанность знать установленные нормы и правила лежит на предпринимателях, но государство, осуществляя поддержку малого и среднего бизнеса, должно заботится о том, чтобы создать предпринимателям благоприятные условия для выполнения этой обязанности. Однако сегодня инфраструктура поддержки малого и среднего бизнеса крайне не развита. Многие важные для себя знания предприниматели получают уже в ходе проверок. Такие “университеты” дорого обходятся и предпринимателям и государству.

Как будет видно из следующего раздела, основная масса сотрудников контролирующих органов полностью или частично поддерживает предложение о том, чтобы возложить на них ответственность за доведение до субъектов малого бизнеса информации о предметах контроля и порядке проведения проверок. Но только возложить ответственность мало, нужно выстроить весь механизм движения информации, включая и специальное обучение предпринимателей.

Неотрегулированность механизма проведения проверок

Большие вариации в частоте проверок разных предприятий и их продолжительности, свидетельствуют о неотрегулированности процедуры определения кто, кого, и когда контролирует, а также слабой защищенности

проверяемых от произвола проверяющих. Подавляющее большинство проверяющих убеждены, что без контроля с их стороны лишь небольшая часть предприятий выполняла бы установленные требования. Проверяющие идут на проверку, исходя из презумпции виновности. Они убеждены, что у проверяемых нет достаточно сильных средств противодействия проверкам. И это действительно так. Предпринимаемые попытки ограничить произвол проверяющих путем введения журналов регистрации проверок - это полезная но, как показывает практика применения, слабая мера. Здесь необходимо более четкое законодательное определение частоты проверок в год различными ведомствами и условий, при которых допускается превышение этой нормы.

В последние годы все более широко распространяется практика взимания платы за проверки. Предпринимателям приходится вести значительные дополнительные расходы. Такого рода практику необходимо ограничить. Если предприниматели и должны платить за разного рода экспертизы, испытания и т. п., то лишь при четко определенных условиях (например, если обнаруживаются нарушения).

В ходе процедуры проверки и при ознакомлении предпринимателей с ее результатами нередко возникают конфликты. Основные их причины: психологическая установка, с которой многие сотрудники контролирующих органов приходят с проверкой на предприятие; слабое знание предпринимателями нормативно-правовых актов; нечеткость правовых норм, регламентирующих порядок проверок; суровые санкции за нарушения; превышение проверяющими своих полномочий. В этих конфликтах, независимо от того, кто в действительности прав, проверяемые выступают как заведомо слабейшая сторона.

Несовершенство механизма государственной и общественной защиты субъектов малого и среднего бизнеса

Крупные, а также давно и успешно работающие малые и средние предприятия защищены от произвола проверяющих благодаря неформальным связям во властных структурах. Но подавляющее большинство предпринимателей защищены слабо. Поэтому в конфликтных ситуациях они чаще всего предпочитают постараться уменьшить негативные последствия для предприятия, найдя компромисс с проверяющими. Только небольшая часть предпринимателей видят в качестве реального способа отстаивания своей позиции обращение в суд. Но на практике к этому способу действий они прибегают редко. Суд требует денег, а степень “совершенства” российской судебной системы хорошо известна. Редко предприниматели обращаются с жалобами и к руководству контролирующих ведомств. Структуры, которые призваны осуществлять общественную защиту предпринимателей, эту функцию выполняют плохо. Поэтому предприниматели не рассматривают свои общественные объединения как силу, способную защитить их права. Слабость союзов, ассоциаций предпринимателей, занятых в малом и среднем бизнесе, - фактор, негативно сказывающийся на ситуации в этом секторе экономики. При таких условиях контролеры имеют заведомо более выгодную позицию в отношениях с предпринимателями.

Ограниченность мер воздействий и их нескоординированность

Контроль включает в себя не только оценку соответствия реального положения дел, установленным требованиям, но и выработку воздействий. В существующей системе контроля основное воздействие - применение санкций разной степени тяжести и предписание устранить выявленные нарушения. По этой схеме работает запаздывающий контроль. Он реагирует на то, что уже произошло. Но выявление нарушение и наложение санкций не ведет к желаемому сокращению нарушений. Многие сотрудники контролирующих органов полагают, что это происходит по причине недостаточной жесткости санкций за многие нарушения. Действительно, существуют такие нарушения, на которые предприниматели идут с риском, потому, что возможный “выигрыш” намного больше и вероятнее возможного “проигрыша”. И для таких нарушений нужно изменять санкции в сторону ужесточения. Но причины основной массы нарушений таковы, что угрозы наказаний их не устраняют.

Как отмечают сами проверяющие, многие нарушения возникают от незнания. Но и тогда, когда предприниматели сознают, что нарушают установленные требования, далеко не всегда эти нарушения являются следствием их недобросовестности. Чтобы быть эффективным, контроль должен быть опережающим, он должен воздействовать на причины, порождающие нарушения. Но, для выработки таких воздействий, нужно, во-первых, собирать информацию, для последующего анализа причин, во-вторых, делать такой анализ и выявлять наиболее актуальные проблемы, в-третьих, вырабатывать способы решения проблем. В существующей системе контроля механизмы реализации всех этих функций практически отсутствуют.

Особо следует отметить, что причины, порождающие нарушения, которые обнаруживают разные ведомства, нередко оказываются одними и теми же. Чтобы воздействовать на эти причины, нужны согласованные и скоординированные действия разных ведомств. Это значит, что планирование мер воздействия не может осуществляться в рамках какого-либо одного ведомства и должен существовать механизм интеграции усилий. Выработке таких усилий сегодня мешают межведомственные барьеры.

4. Рекомендации по повышению эффективности государственного контроля малого и среднего бизнеса

Исходя из результатов анализа существующей системы государственного контроля малого и среднего бизнеса, авторы настоящего доклада полагают, что основные возможности повышения ее эффективности лежат не на пути увеличения частоты проверок, ужесточения санкций за нарушения, увеличения штатов контролирующих органов и реализации т. п. экстенсивных мер, а на пути ее переориентации на профилактику нарушений, разработку и реализацию согласованных и скоординированных действий разных ведомств по устранению их причин.