Анализ формирования и исполнения доходной части бюджета (стр. 3 )

Структура налоговых и неналоговых доходов

бюджетов муниципальных районов и городских округов РД

Диаграмма № 2

Фактически поступившие объемы налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты за 2010 год и прогнозируемые на 2011 год представлены в таблице № 3.

Таблица № 3

тыс. рублей

Наименование	Фактические поступления за 2010 год	Прогноз на 2011 год	Темпы роста (%)	Отклонение (+,-)
Налоговые и неналоговые доходы муниципальных образований, всего,	5 ,0	5 ,0	110,3	+0
в том числе:
Налог на доходы физических лиц	2 ,0	2 ,0	117,6	+,0
Единый налог, взимаемый по упрощенной системе налогообложения	,0	,0	71,4	-,0
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности	290 732,0	420 053,0	144,5	+,0
Единый сельскохозяйственный налог	7 815,0	8 735,0	111,8	+920,0
Налог на имущество физических лиц	85 627,0	138 401,0	161,6	+52 775,0
Транспортный налог	102 446,0	141 924,0	138,5	+39 478,0
Земельный налог	732 011,0	,0	117,4	+,0
Прочие налоги (госпошлина, задолженность по отмененным налогам)	243 631,0	238 088,0	97,7	-3 544,0
Неналоговые доходы	708 115,0	613 992,0	86,7	-94 123,0

Из таблицы видно, что общий объем налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов запланирован с ростом к уровню 2010 года на 10,3%.

В тоже время, решениями 9-ти муниципальных районов и 2-х городских округов («Акушинский район», «Ботлихский район», «Карабудахкентский район», «С. Стальский район», «Унцукульский район», «Хунзахский район», «Цумадинский район», «Чародинский район», «Шамильский район», «город Каспийск» и «город Избербаш») сумма налоговых и неналоговых доходов на 2011 год была принята ниже объема фактического поступления за 2010 год.

Муниципальными районами: «Гергебильский район», «Гумбетовский район» и «Тляратинский район» прогноз налоговых и неналоговых доходов на 2011 год принят практически на уровне фактического показателя за 2010 год.

Анализ формирования и исполнения доходной части местных бюджетов показал, что отдельные муниципальные образования допускают нарушения бюджетного и налогового законодательства. Так, в нарушение статей 61, 61.1 и 61.2 Бюджетного кодекса РФ в консолидированном бюджете муниципального образования «Лакский район» на 2011 год не были предусмотрены поступления налога на имущество физических лиц.

В бюджете муниципального образования «Кумторкалинский район» (расположен на низменности, численность населения - 23 267 человек, общая площадь - га) не запланированы поступления единого сельскохозяйственного налога.

Объемы поступлений налоговых и неналоговых доходов за 2010 год и прогноз на 2011 год в разрезе муниципальных районов и городских округов РД и по видам налоговых платежей приведены в приложениях № 5-14.

Анализ данных, представленных органами местного самоуправления, показывает, что в муниципальных районах и городских округах РД не в полной мере осуществляются мероприятия, способствующие увеличению собственной доходной базы. До настоящего времени органами местного самоуправления не учтены рекомендации Правительства РД в части увеличения ставок по налогу на имущество физических лиц и земельному налогу, а также значений коэффициента базовой доходности К2, применяемого при определении единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности.

В соответствии с поручением Правительства РД от 01.01.01 года №13-19 Министерством финансов РД до муниципальных образований были доведены рекомендации по установлению ставок по налогу на имущество физических лиц, земельному налогу и повышению значений корректирующего коэффициента базовой доходности К2 по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности (ЕНВД). Так, Правительством РД было рекомендовано установить:

1. Ставки по налогу на имущество физических лиц в зависимости от инвентаризационной стоимости имущества: до 300 тыс. рублей - 0,1% от стоимости имущества; от 300 тыс. рублей до 500 тыс. рублей – 0,2% от стоимости имущества; свыше 500 тыс. рублей – от 0,3 до 2% от стоимости имущества.

2. Ставки по земельному налогу: в отношении земельных участков, определенных подпунктом 1 пункта 1 статьи 394 Налогового кодекса РФ - в пределах от 0,2 до 0,3% от кадастровой стоимости. В отношении прочих земельных участков – 1,5% от кадастровой стоимости.

3. Значения корректирующего коэффициента базовой доходности К2 по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности (ЕНВД): в городских округах - от 0,5 до 1 включительно; в низменных районах - от 0,5 до 0,9 включительно; в предгорных районах - от 0,4 до 0,8 включительно; в горных районах – от 0,3 до 0,7 включительно.

В марте-апреле 2010 года Межведомственной комиссией определен налоговый потенциал муниципальных образований на 2011 год в сумме 5 493,3 млн. рублей и при использовании максимальной базы в объеме 6 853,0 млн. рублей (по варианту II при использовании максимальной базы с учетом приведения значений ставок налогов и коэффициента базовой доходности К2 до уровня, рекомендованного Правительством РД, отмены налоговых льгот, представленных органами местного самоуправления, а также приведения в соответствие показателей количества автотранспорта с данными ГИБДД МВД по РД).

Объемы налоговых и неналоговых доходов, запланированные в местных бюджетах на 2011 год,1 млн. рублей) на 1 151,9 млн. рублей меньше налогового потенциала, рассчитанного Межведомственной комиссией (при использовании максимальной базы – 6 853,1 млн. рублей).

Налоговый потенциал муниципальных районов и городских округов РД, рассчитанный Межведомственной комиссией по вариантам I и II приведен в приложениях № 15 и 15-а.

4.2. Динамика бюджетных показателей муниципалитетов свидетельствует о том, что существенного улучшения их финансового положения в ближайшие годы ожидать не приходится. В настоящее время систему местных налогов составляют лишь земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые закрепляются за бюджетами поселений и городских округов РД (муниципальные районы вообще не имеют собственных налогов). При этом в совокупности доля этих налогов составляют всего 3,6% от общего объема доходов местных бюджетов (0,5% налога на имущество и 3,1% земельного налога). Такой объем налоговых доходов не может обеспечить финансовую самостоятельность местных бюджетов.

4.3. Категория граждан, которым предоставляется льгота по налогу на имущество физических лиц (полное или частичное освобождение от уплаты налога) регламентируется Законом РФ от 9 декабря 1991 года «О налогах на имущество физических лиц».

Анализ налоговой базы по налогу на имущество физических лиц показывает, что в настоящее время около 70-80% имущества, инвентаризационной стоимостью более 500,0 тыс. рублей фактически оформлено на категорию граждан, которым предоставлены льготы либо освобождены от уплаты налога.

Кроме того, законодательством не установлены сроки регистрации объектов жилищного строительства, а также не предусмотрено применение органами государственной власти или местного самоуправления административных мер к лицам, уклоняющимся от регистрации права собственности физических лиц на принадлежащее им имущество, являющихся объектами налогообложения.

Необходимо отметить, что из республиканского бюджета РД были выделены средства на проведение инвентаризации и переоценки домовладений. Однако, анализ поступления налога на имущество физических лиц за последние три года показывает, что не наблюдается существенного увеличения поступления налога (за 2008 год - 65,7 млн. рублей, за 2009 год - 78,6 млн. рублей и за 2010 год - 85,6 млн. рублей).

В большинстве муниципальных районов и городских округов РД не учтены рекомендации Правительства РД в части необходимости увеличения ставок по данному налогу.

Кроме того, в 5-ти муниципальных образованиях налог на имущество физических лиц запланирован ниже фактического поступления за 2010 год.

4.4. В соответствии со статьей 390 Налогового кодекса РФ налоговой базой по земельному налогу является кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения. При этом увеличение поступлений по налогу в основном зависит от итогов проведения государственной кадастровой оценки земельных участков, расположенных на территориях муниципальных образований

В Республике Дагестан кадастровая оценка земель проводится территориальным органом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости согласно постановлению Правительства РФ от 8 апреля 2000 года № 000 «Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель» и постановлению Правительства РД от 01.01.01 года № 000 «Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель особо охраняемых территорий и объектов в Республике Дагестан».

Уполномоченным органом (до 2011 года - Управление Роснедвижимости по РД, с 2011 года - ) ежегодно представляются в Управление ФНС РФ по РД сведения о земельных участках, прошедших кадастровую оценку и включенные в единый государственный реестр земель (ЕГРЗ) для налогообложения.

По состоянию на 1 января 2010 года общая площадь земель по балансу республики составляет 4 803,5 тыс. га, в том числе, на которой проведена государственная кадастровая оценка и включенная в ЕГРЗ – 4 383,1 тыс. га или 91,2% от общей площади земель.

Необходимо отметить, что кадастровая оценка земель муниципальных районов проведена практически на всей площади земель, тогда как площадь земель городских округов, охваченных кадастровой оценкой и включенная в ЕГРЗ составляет всего 49,4 процента. Так, площадь земель муниципального образования «город Махачкала», где проведена кадастровая оценка, составляет 17,5 тыс. га земель или 34,4% от общей площади (46,8 тыс. га).

Площадь земель, охваченных кадастровой оценкой в муниципальном образовании «город Хасавюрт», составляет - 0,7 тыс. га или 19,9% от общей площади земель (3,6 тыс. га).

Таким образом, не завершение работ по кадастровой оценке земель городских округов в установленные сроки, привело к тому, что около 50% земель городских округов выпадают из налогообложения.

В результате неполного охвата налогообложением земельных участков и не принятие во внимание органами местного самоуправления рекомендаций Правительства РД по установлению ставок налога бюджеты муниципальных образований ежегодно недополучают значительные объемы налоговых поступлений.

Статьей 387 Налогового кодекса РФ определено, что земельный налог устанавливается и вводится в действие нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Устанавливая налог, представительные органы муниципальных образований определяют налоговые ставки в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ, порядок и сроки уплаты налога.

При установлении налога нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут также устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков.

Кроме того, в соответствии со статьей 394 Налогового кодекса РФ допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка.

Проведенные контрольные мероприятия показали, что, несмотря на высокую дотационность местных бюджетов, а также заключение Соглашений с Министерством финансов РД о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов отдельными органами местного самоуправления принимаются решения об освобождении от уплаты местных налогов и сборов. Так, органом местного самоуправления муниципального образования «Новолакский район» все муниципальные учреждения были полностью освобождены от уплаты земельного налога.

В муниципальном образовании «город Хасавюрт» были предоставлены льготы по уплате земельного налога, в частности установлены заниженные налоговые ставки в отношении земельных участков, находящихся под рынками, банкетными залами, гостиницами, автомойками и АЗС (0,7% от кадастровой стоимости земельного участка), в результате чего выпадающие доходы местного бюджета составили 103,2 млн. рублей.

Следует отметить, что предоставление льгот, снижение ставок и освобождение от уплаты налога приводит к уменьшению налоговой базы и соответственно к выпадающим доходам из местных бюджетов. При этом, органами местного самоуправления не принимаются меры по компенсации выпадающих доходов местных бюджетов.

В 11-ти муниципальных образованиях поступления земельного налог на 2011 год запланированы ниже фактического поступления за 2010 год.

4.5. В соответствии с Законом РД от 9 октября 2009 года № 57 «О внесении изменений в Закон Республики Дагестан «О транспортном налоге» с 1 января 2010 года в 1,8 раза были увеличены ставки по уплате транспортного налога, а также установлены ограничения по предоставлению льгот по мощности и количества транспортных средств, что должно было привести к значительному увеличению поступления в местные бюджеты транспортного налога.

Проведенный анализ поступления показывает, что за 2010 год поступления налога в местные бюджеты составило 102,4 млн. рублей или увечились по сравнению с 2009 годом в 1,8 раза, что исключительно связано с увеличением налоговых ставок, то есть увеличение поступления не связано с улучшением его администрирования и в сопоставимых условиях, поступления за 2010 год остались на уровне 2009 года.

Необходимо отметить, что в 7-ми муниципальных образованиях прогнозируемый объем транспортного налога на 2011 год ниже фактического поступления за 2010 год.

Администрирование транспортного налога в основном зависит от качества представляемой информации органами, осуществляющими регистрацию транспортных средств и своевременного введения налоговыми органами соответствующих сведений в базу данных.

Однако, до настоящего времени имеются значительные расхождения (более чем в 2 раза) по количеству зарегистрированных автотранспортных средств, являющихся объектами налогообложения. Так, по данным Управления ГБДД МВД по РД в республике зарегистрировано 434,2 тыс. единиц автотранспортных средств, а по сведениям муниципальных образований – 159,0 тыс. единиц или меньше на 275,2 тыс. единиц.

Следует отметить, что с 1 января 2012 года, в связи с созданием территориального дорожного фонда поступления транспортного налога будут зачисляться доход в республиканского бюджета РД.

В этой связи необходимо Управлению ФНС по РД, Управлению ГБДД МВД по РД с участием Министерства финансов РД провести ряд мероприятий по уточнению реальной базы данных количества транспортных средств.

4.6. Увеличение налоговой базы по специальным налоговым режимам (единый сельскохозяйственный налог (ЕСХН), упрощенная система налогообложения (УСН), единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (ЕНВД) может быть достигнуто за счет легализация «теневого бизнеса» в сфере розничной торговли, общественного питания, оказания транспортных услуг, строительства, реализации ГСМ и оказания услуг банкетных залами.

Кроме того, одним из источников увеличения налоговой базы по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности (ЕНВД) является исполнение рекомендаций Правительства РД в части повышения значений корректирующего коэффициента базовой доходности К2.

Однако, в большинстве муниципальных образованиях значения коэффициента К2 по основным видам деятельности (розничная торговля, оказание услуг по общественному питанию и оказание автотранспортных услуг) не установлены и не доведены до уровня, рекомендованных Правительством РД.

Кроме того, в 15-ти муниципальных районах и 5-ти городских округах запланированные объемы поступлений по упрощенной системе налогообложения (УСН) ниже объема фактических поступлений за 2010 год.

Выводы и предложения

1. По результатам экспертизы проекта республиканского бюджета РД на 2011 год Счетной палатой РД было предложено скорректировать планируемые доходы в сторону увеличения на сумму 878,4 млн. рублей (НДФЛ – 244,4 млн. рублей; акцизы на алкогольную продукцию – 461,0 млн. рублей; налог на добычу полезных ископаемых – 8,7 млн. рублей; неналоговые доходы – 164,3 млн. рублей).

В ходе рассмотрения проекта респуб­ликанского бюджета РД на 2011 год планируемые объемы доходов были увеличены на 1 575,7 млн. рублей. При этом, предложения Счетной палаты РД по увеличению налоговых и неналоговых доходов были учтены всего на 634,0 млн. рублей.

Анализ документов и материалов, характеризующих показатели исполнения республиканского бюджета РД в течении финансового года (за 10 месяцев 2011 года) и сложившихся макроэкономических показателей социально-экономического развития, показал, что налоговые и неналоговые доходы в 2011 году могли быть увеличены на 665,5 млн. рублей и с учетом ранее предложенной Счетной палатой РД суммы (878,4 млн. рублей) установлены в целом в сумме 1 543,9 млн. рублей (878,4 + 665,5), в том числе за счет налога на прибыль организаций на – 413,5 млн. рублей, налога на доходы физических лиц - 45,5 млн. рублей и налога на имущество организаций - 206,5 млн. рублей.

Однако, за период с января по октябрь 2011 года исполнение установленных заданий по поступлению налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет РД составило 85%.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что не исполнение бюджетных назначений в 2011 году связано не с уменьшением показателей налоговой базы по налоговым платежам, а является, прежде всего, недостаточно эффективная деятельность администраторов доходов, отсутствие реального взаимодействия администраторов доходов с органами государственной власти и местного самоуправления, а также не обеспечение проведения совместных мероприятий, направленных на повышение налоговых поступлений с участием правоохранительных органов (МВД по РД), территориальных подразделений федеральных органов государственной власти (Управление ФНС по РД, Росреестр, Ростехинвентаризация и другие).

Наличие резервов и реального налогового потенциала, позволяющего увеличить поступления налоговых платежей подтверждаются результатами экспертизы материалов и документов, представленных в ходе принятия республиканского бюджета на 2011 год, о чем было изложено в Заключении Счетной палаты РД, а также проведенного анализа формирования доходной части бюджетов муниципальных районов и городских округов РД на 2011 год.

2. В расчетах по прогнозу поступления налога на прибыль организаций на 2011 год объемы налогооблагаемой прибыли за годы и оценка за 2010 год не соответствуют налоговой базе, отраженной в отчетности Управления ФНС по РД (форма ). Кроме того, при прогнозировании налога не учтены дополнительно начисленные суммы налога, отраженные в отчетности Управления ФНС по РД (форма ).

Следует отметить, что целью деятельности коммерческих организаций является получение прибыли - не просто дохода, а прироста имущества в результате их деятельности. Убыток в финансовой отчетности в течение нескольких налоговых периодов - это наиболее вероятный признак неполного отражения в отчетности результатов хозяйственной деятельности.

В целях увеличения налоговой базы и увеличения поступления налога на прибыль организаций считаем необходимым:

- при планировании поступления налога на прибыль организаций анализировать показатели отчетов налоговой службы и органов статистики (налоговая база, поступление налога за ряд лет, изменение количества предприятий и организаций, их финансовые результаты и снижение или увеличение налоговых платежей);

- налоговым органам следует анализировать деятельность, прежде всего тех организаций, которые заявляют убытки более двух периодов и у которых имеются значительные отклонения в бухгалтерской и налоговой отчетности.

- провести оценку уровня показателей производства и налогообложения групп организаций по отдельным видам деятельности. Провести комплексный анализ деятельности групп организаций (отдельных организаций в составе групп) по итогам прошедшего периода в сравнении с аналогичным периодом предыдущего года. Определить степень воздействия результатов функционирования тех или иных организаций на экономическую ситуацию в республике;

- выявить отрасли или конкретные предприятия с низкими финансовыми показателями, а также проанализировать возможные причины, приводящие к этому. На основании полученных результатов разработать план развития отдельных отраслей промышленности и конкретных предприятий, системы взаимодействия органов государственной власти с менеджментом и собственниками данных предприятий.

3. При прогнозировании НДФЛ на 2011 год не были приняты во внимание показатели по ФОТ, отраженные в Прогнозе СЭР РД на годы, а также не проанализированы ряд других показателей (увеличение численности занятых в экономике, размера заработной платы и денежных доходов населения), влияющих на формирование ФОТ

Анализ показателей, влияющих на формирование ФОТ, показал, что более 40% заработной платы все еще находится в «тени».

В связи с чем, в целях увеличения налоговой базы и увеличения поступления НДФЛ считаем целесообразным:

- при прогнозировании поступления НДФЛ анализировать макроэкономические показатели, влияющие на формирование ФОТ и увеличение НДФЛ.

- активизировать работу Межведомственных комиссий по легализации теневой заработной платы и работе с убыточными предприятиями и организациями, созданных в муниципальных образованиях и налоговых органах республики;

- правоохранительным органам, в установленном порядке, обеспечить контроль за уклонением от уплаты налогов физическими лицами (статья 198 Уголовного кодекса РФ). В целях обеспечения реализации данных мероприятий налоговым органам целесообразно передавать в правоохранительные органы материалы о физических лицах, получивших доходы от продажи имущества и не явившихся в налоговые органы для подачи декларации;

- провести работу по постановке на учет лиц, осуществляющих операции с недвижимостью (продажа, сдача в аренду).

4. Принять меры по оптимизации налоговых льгот по налогу на имущество организаций, предусмотренных законодательством РД, в том числе льготы, предоставленные сельскохозяйственным товаропроизводителям, а также предприятиям, реализующим инвестиционные проекты.

Усилить работу по государственной регистрации и включению в реестр объектов государственного имущества, введенного в эксплуатацию за счет бюджетных средств.

5. Отраслевым министерствам и ведомствам проанализировать использование производственных мощностей предприятиями производителями алкогольной продукции. Провести анализ причин низкой загрузки мощностей, которые не обеспечивают возможность содержания основных средств, а также провести анализ сведений об объемах производства, завоза и вывоза алкоголь­ной продукции (установить источники происхождения реализуемой).

Усилить работу контролирующих и правоохранительных органов по увеличению доли легальной алкогольной продукции. Указанная работа может быть осуществлена, в том числе при проведении совместных мероприятий в рамках реализации контрольных функций по исполнению федерального и республиканского законодательства в сфере государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции. 

6. В целях увеличения поступления налога на добычу полезных ископаемых определить фактические объемы добычи общераспространенных полезных ископаемых. При этом ужесточить правила предоставления лицензий и отчетности о добыче, где объемы добычи должны быть подтверждены соответствующей документацией (маркшейдерскими замерами).