Гражданское процессуальное право (стр. 27 )

2. Закон не предусматривает возможности обжалования судебного приказа в апелляционном порядке, но устанавливает упрощенную про­цедуру его отмены. При этом отмена происходит по формальным основа­ниям: достаточно заявления должника об отмене приказа, формулирова­ния возражений относительно его исполнения. Убедительность возраже­ний должника не имеет значения. Молчание должника расценивается как его согласие.

В случае отмены судебного приказа заинтересованным лицам разъяс­няется их право обратиться в суд в порядке искового производства с заче­том заявителю уплаченной им государственной пошлины. Отмена судеб­ного приказа оформляется определением судьи, копии которого направля­ются взыскателю и должнику не позднее трех дней после дня его вынесения. Обжалование такого определения законом не предусмотрено. Вряд ли можно считать его препятствующим движению дела, поскольку заинтересованные лица могут обратиться в суд в исковом порядке.

В случае отмены судебного приказа государственная пошлина должна учитываться при предъявлении взыскателем иска к должнику в порядке искового производства. Такой вывод следует из толкования п. 1 ст. 4 ФЗ «О государственной пошлине»1.

Приводя Закон «О государственной пошлине» в соответствие с новым ГПК, следует в числе оснований для возврата государственной пошлины заявителю предусмотреть случаи отмены судебного приказа. Это важно в ситуациях, когда взыскатель после отмены судебного приказа откажется от реализации своего права на обращение в суд в порядке искового произ­водства. Законодатель может решить этот вопрос и иначе, однако предло­женный выше вариант представляется предпочтительным.

Вступивший в силу судебный приказ может быть отменен в порядке надзора (ч. 2 ст. 377 ГПК).

' По мнению авторов комментария к ГПК, в случае отмены судебного при­каза уплаченная государственная пошлина не засчитывается при подаче искового заявления (см. Постатейный комментарий к ГПК / Под ред. ­кова. М., 2003. С. 244). Такое суждение представляется ошибочным, о чем свиде­тельствует также комментарий этих авторов к ст. 123 ГПК (см. там же. С. 237).

Глава 17 Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

307

§1-

Глава 17

ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

Правовая природа дел, возникающих из публичных правоотношений

1 Дела, возникающие из публичных правоотношений, являются спе­цифической категорией гражданских дел, при рассмотрении которых суд контролирует законность действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государст­венных и муниципальных служащих

В ч 2 ст 15 Конституции РФ записано, что государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объе­динения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы А ст 46 Консти­туции гарантирует каждому право на судебную защиту его прав и свобод, в том числе на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, обществен­ных объединений, организаций, должностных лиц и государственных слу­жащих При этом под «действиями и решениями», подлежащими обжало­ванию в судебном порядке, понимаются как ненормативные, так и норма­тивные акты, затрагивающие права и свободы граждан

2 Немного истории. Институт «административной юстиции» или судебного кон­троля за законностью управленческой деятельности основанный на теории разделе­ния властей, уже давно существует в цивилизованных странах В дореволюционной России не было законной системы административной юстиции, а имелись лишь неко­торые ее элементы Отдельный функции административной юстиции выполняли Го­сударственный Совет, а также некоторые из так называемых губернских присутствий (например, губернские присутствия по крестьянским, фабричным и горнозаводским детам, по промысловому налогу, воинской повинности и некоторые др )' В россий­ской литературе по административной юстиции рассматривались в основном ино­странное законодательство и иностранная литература2

В СССР некоторые зачатки системы административной юстиции практически появились лишь в 30 х годах В частности, постановлением ЦИК и СНК СССР от 01.01.01 г был отменен административный и введен судебный порядок взыска­ния с граждан недоимок но налогам, обязательному окладному страхованию и само­обложению сельского насечения, а также административных штрафов3

Положением о выборах в Верховный Совет СССР и соответствующей Инструк­цией, утвержденной СНК СССР 5 мая 1938 г, была предусмотрена возможность пода­чи в суд жалоб на неправильности в списках избирателей, а также регламентирован порядок рассмотрения в судах данной категории дел4 Как отмечалось в юридической литературе тех лет, на суд была возложена «почетная политическая задача — охрана избирательных прав советских граждан, записанных в сталинской Конституции»5

1 См Гогель С К Губернские присутствия смешанного состава, как органы административной юстиции на местах//Вестник права 1906 Кн 4 С 393-466

2 См Дурденевскии В Русская литература по административной юстиции Во­просы административного права / Под ред А И Елистратова М, 1916 С 130-143

3 СЗ СССР 1937 № 30 Ст 120

4 СП СССР 1939 № 22 Ст 146

5 Гражданский процесс / Под ред С Н Абрамова М, 1948 С 336

Данная «потитическая задача» и течение ряда десятилетии оставалась в самом бук­вальном смысле этого слова «почетной», так как дел этой категории после 1937 г в су­дах практически не встречалось

Основы гражданского судопроизводства 1961 г ввели понятие «производство по детам возникающим из административно-правовых отношений», а ГПК РСФСР 1964 г посвятил ему подраздел II раздета II Однако до сравнительно недавнего вре­мени судебный контроль за законностью осуществлялся лишь по очень ограниченно­му числу точно определенных в законе третьестепенных категорий гражданских дел

Почожение стало существенно меняться с принятием Закона СССР от 01.01.01 г «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»1 Данный Закон Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 01.01.01 г был инкорпорирован в ГПК РСФСР и включеТТ^него в виде г i 24' (ст 239'-2398) и ст 9012

Принятым несколько позднее Законом СССР от 2 ноября 1989 г «О порядке об­жалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» быаа предусмотрена возможность судебного обжалования не только единоличных действий дотжностных лиц, но и кол­легиальных действий органов государственного управления' Создание в России стройной системы судебного контроля было завершено 27 апреля 1993 г принятием Закона РФ «Об обжачовании в суд действий и решений, нарушающих права и свобо­ды граждан» (с последующими изменениями и дополнениями)4, инкорпорированным в ГПК Такого рода инкорпорация была осуществлена Законом РФ от 01.01.01 г «О внесении изменении в дополнений в Гражданский проиессуатьный кодекс РСФСР»^ Существенные дополнения и подраздет II раздет II ГПК РСФСР были вне­сены также ФЗ РФ от 7 августа 2000 г6

И наконец, весьма важные изменения и дополнения в производство по депам возникающим из пубтичных правоотношений, быти внесены ныне действующим ГПК

3 Ныне к делам, возникающим из публичных правоотношений, относят­ся следующие категории дел:

— по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов,

— по заявлениям об оспаривании решений и действии (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, долж­ностных лиц, государственных и муниципальных служащих,

— по заявлениям о защите избирательных прав и та права на участие в референдуме граждан РФ,

- иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесен­ные федеральным законом к ведению суда

В последние годы дела, возникающие из публичных правоотношений, занимают достаточно большое место в судебной практике Так, в первом полугодии 2002 г Верховным Судом РФ по первой инстанции было окон­чено производством 125 гражданских дел, причем все эти дела возникли из

1 ВВС СССР 1987 ]Ч° 26 Ст 388, № 42 Ст 704

2 ВВС РСФСР 1988 №5 Ст 137

3 ВВС СССР 1989 №22 Ст 416-417

4 ВВС РФ 1993 № 19 Ст 685

5 ВВС РФ 1993 № 22 Ст 787

6 СЗ РФ 2000 № 33 Ст 3346

308

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

публичных правоотношений. Дела данной категории составили также бо­лее трех четвертей кассационных дел, рассмотренных за тот же период Су­дебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ. В указан­ный период судами субъектов РФ было рассмотрено по первой инстанции 1400 таких дел, а районными судами 115,2 тыс. дел или 10,3% от общего количества дел1.

Термин «производство по делам, возникающим из публичных право­отношений» носит обобщающий характер. Предметом судебного разбира­тельства здесь могут быть конституционные (дела о признании недейст­вующими нормативных правовых актов полностью или в части; о защите избирательных прав или права на участие в референдуме; об оспаривании отказа в разрешении на выезд из РФ за границу или на въезд в РФ из-за границы), административно-правовые (заявления об оспаривании решений и действий органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих), а также финансово-правовые отношения (оспаривание действий финансовых орга­нов). Но поскольку все перечисленные правовые отношения имеют несо­мненные черты сходства между собой, законодатель обозначил их обобщен­ным термином «дела, возникающие из публичных правоотношений».

Однако безотносительно к характеру правовых отношений (конституци­онные, административные или финансовые), их субъекты связаны отноше­ниями власти и подчинения. Но это неравенство существует исключительно в материально-правовых отношениях. В случае же возникновения спора о праве и гражданин, и государственный либо иной орган (должностное лицо) перед лицом суда становятся полностью равноправными.

Одновременно подчеркнем, что в действовавшем до недавнего време­ни законодательстве (Закон РФ от 01.01.01 г. «О внесении измене­ний и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР», гл. 24—1 ГПК РСФСР) употреблялась более широкая и универсальная формула «государственные органы», под которыми понимались и органы государственного управления. Означают ли изменения, внесенные ныне в гражданское процессуальное законодательство, то обстоятельство, что решения и действия (бездействие) органов государственного управления в настоящее время в суд обжалованы быть не могут. Систематический и логический анализ норм ГПК заставляет ответить на этот вопрос отри­цательно. Так, в соответствии с абз. 2 ч. 2 ст. 254 ГПК отказ в разрешении на выезд из РФ в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, со­ставляющих государственную тайну, оспаривается в соответствующем суде субъекта РФ по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения. А в ч. 3 той же статьи записано, что заявление воен­нослужащего, оспаривающего решение, действие (бездействие) органа во­енного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд. Другими словами, нормы гл. 25 ГПК рассчитаны на рас­смотрение дел об оспаривании действий не только органов государствен­ной власти, но и органов государственного управления. Следовательно, употребляемый в ней термин «органы государственной власти» следует признать не вполне удачным. Его нужно понимать расширительно.

1 Судебная статистика за первое полугодие 2002 г. // РЮ. 2003. № 1.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

309

Утверждая, что властные структуры нарушают права и свободы заяви­теля, лицо обжалует в суд принятые ими нормативные или ненормативные правовые акты, заявляет о своем несогласии с их действиями и требует признать их незаконными, а следовательно, лишить эти акты юридиче­ской силы.

В свою очередь, органу государственной власти, местного самоуправ­ления, должностному лицу, государственному и муниципальному служа­щему предоставляется возможность доказать перед судом законность своих действий и неправомерность требований заявителя. При рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд сталкивается с дву­мя взаимно исключающими друг друга требованиями, позициями по одно­му и тому же вопросу. Суд призван определить, чья же позиция по делу — соответствующего органа государственной власти (должностного лица) или гражданина — основана на законе1.

4. Важное значение для определения правовой природы дел, возни­кающих из публичных правоотношений, имеет уяснение вопроса о том, характерно ли для этих дел наличие спора о праве? В юридической литера­туре относительно распространенным является следующий взгляд. Специ­фическая функция суда при рассмотрении данной категории дел состоит вовсе не в разрешении спора о праве, как в исковых делах, а в осуществле­нии судебного контроля за законностью действий органов государства. Этим «определяется и способ возбуждения дел данной категории — оспарива­ние путем подачи заявления, а не предъявление иска»2.

Приведенные соображения не являются оригинальными. Впервые они были высказаны в 40-х годах минувшего века 3 на осно­вании постановления ЦИК и СНК СССР от 01.01.01г.4 Руково­дствуясь этим нормативным актом, суды буквально «пачками» рассматри­вали дела о взыскании недоимок по обязательным натуральным постав­кам, налогам, обязательному окладному страхованию, самообложению и невнесенных в срок административных штрафов.

Несмотря на то что указанные дела разрешались во многом формаль­но, виднейшие представители науки гражданского процессуального права принципиально по-иному определяли сущность этой категории дел. , и другие ученые полагали, что по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд разрешает спор о пра­ве, но о праве не гражданском, а административном. Причем -

1 См.: Некоторые вопросы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Правоведение. 1964. № 1. С. 124.

2 См.: Гражданский процесс / Под ред. . М., 2003. С. 421-422. (автор главы - ). См. также: Арбитражный процесс / Под ред. . М., 2003. С. 419—420 (автор главы — Е. А. Борисова).

3 См.: Гражданский процесс. М., 1948. С. 338.

4 «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным нало­гам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан» // СЗ СССР. 1937. № 30. Ст. 120.

310

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

ман пришел к еще более определенному выводу, что предметом судебного разбирательства по этим делам является административный иск1.

И действительно, наличие спора о праве является общей чертой, ха­рактеризующей как дела, возникающие из публичных правоотношений, так и дела искового производства. Именно потому дела, возникающие из публичных правоотношений, в ГПК и АПК соответственно именуются де­лами об оспаривании нормативных или ненормативных актов. В этом смысле между делами искового производства и делами, возникающими из публичных правоотношений, принципиальной разницы нет. Возникнове­ние спора между субъектами гражданских, семейных или трудовых право­отношений, полностью равноправных между собой, знаменуется предъявле­нием иска. Спор же, возникший между субъектами публичных правоотно­шений, по действовавшему ранее законодательству обозначался как жалоба, а ныне именуется просто заявлением. Этим заявлением оспариваются не­правомерные, по мнению гражданина или юридическою лица
, действия властной структуры. Однако наиболее точно было бы обозначать такое об­ращение в суд в качестве административного или публичного иска. Подоб­ное уточнение терминологии позволило бы в законодательстве и судебной правоприменительной деятельности расставить все точки над «i».

По действующему законодательству дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судом по общим прави­лам искового производства с особенностями, установленными подразде­лом II раздела II ГПК и другими федеральными законами. Однако упот­ребление законодателем вместо привычного иска иной терминологии (жа­лоба, заявление) иногда порождает неправильное представление о том, что применение процессуального инструментария, неразрывно связанного с иском (изменение иска, заключение мирового соглашения и др.) здесь якобы невозможно2.

Между тем в законодательстве и судебной практике, в том числе в практике Верховного Суда РФ, нередко обращения заинтересованных лиц, оспаривающих неправомерные действия государственных органов или должностных лиц, именуются не заявлением, а иском. Правильному рассмотрению дела по существу с вынесением законного, обоснованного и справедливого судебного решения это не мешает. В данном отношении интерес представляет следующее дело.

Г. обратился в суд с иском к Заволжскому комитету социальной защиты населе­ния г. Ульяновска о признании незаконным решения о прекращении выплаты ему пенсии за выслугу лет как летчику-испытателю, взыскании недополученных сумм пенсии и компенсации морального вреда. Совершенно очевидно, что по меньшей мере два из трех заявленных Г. требований носили ярко выраженный публично-правовой характер и были связаны с проверкой законности действий органа государ­ственного управления — комитета социальной защиты населения. Несмотря на это, у многочисленных судебных инстанций, принимавших участие в разрешении данного дела, в том числе у Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ,

1 См.: Вопросы гражданского процесса в связи с судебной прак­тикой / Социалистическая законность. 1946. № 9. С. 14; Советский гражданский процесс. М., 1956. С. 12-13; Советское гражданское процессуальное право / Под ред . М., 1964. С. 337, и др.

2 См.: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. С. 421-422.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 311

правильность избранной Г. формы защиты нарушенного права (иск, а не заявление или жалоба) сомнений не вызвала1.

Число подобных примеров при желании можно было бы увеличить2. Это говорит о большой условности попыток провести разграничение как между терминами «иск», «жалоба» и «заявление», так и между сферами их действия. Поэтому существующие на сегодняшний день в делах, возникающих из пуб­личных правоотношений, и исковых делах терминологические различия, о которых идет речь, в значительной мере носят формальный характер.

В то же время необходимо подчеркнуть следующее. И в традиционных делах об оспаривании действия органов государственного управления, орга­нов местного самоуправления, должностных лиц спор, возникший из кон­ституционных, административных либо финансово-правовых отношений, зачастую невозможно отделить от иных взаимосвязанных и взаимообу­словленных правоотношений. Имеются и в виду гражданские, жилищные, трудовые и иные «цивилистические» правоотношения. Во всех этих случа­ях ответить на вопрос о правомерности или неправомерности оспаривае­мых действий органа или должностного лица, наделенного властными полномочиями, т. е. разрешить, публично-правовой спор по существу, практически невозможно, не вникая в существо «цивилистических» право­отношений. Например, заявление по поводу отказа должностных лиц ор­ганов внутренних дел в регистрации гражданина по его месту жительства не может быть правильно разрешено без учета положений жилищного за­конодательства, предусматривающих право нанимателя на вселение других граждан в занимаемое им помещение. А жалоба опекуна или попечителя на действия органа опеки и попечительства, освободившего либо отстра­нившего опекуна от исполнения им своих обязанностей, не может быть разрешена без учета фактических взаимоотношений, сложившихся между опекуном (попечителем) и подопечным, а равно положений гражданского и семейного законодательства, регулирующих отношения по опеке и попе­чительству.

5. На основании ч. 1 ст. 246 ГПК дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового произ­водства с особенностями, установленными гл. 23-26 ГПК и другими феде­ральными законами.

Проанализировав структуру ГПК, необходимо прийти к выводу, что к общим правилам искового производства относится основная масса норм ГПК. По своей правовой природе они являются общими правилами граж­данского судопроизводства, поскольку применяются при рассмотрении и разрешении любой категории гражданских дел. Что же касается исклю­чений из общих правил искового производства, то они разбиваются на две группы. Большая их часть сосредоточена в ГПК в виде соответствующих структурных единиц Кодекса, определяющих процессуальные особенности рассмотрения так называемых «неисковых дел» (подразделы II и III разде-

1 ВВС РФ. 2002. №9. С. 10-11. Любопытно отметить, что в процессуальной литературе приведенное дело приводится в качестве примера одновременного за­явления и рассмотрения двух исков - о признании и о присуждении. (См.: Граж­данский процесс / Под ред. . М., 2003. С. 227. Автор главы - .)

и др.

См, например: ВВС РФ. 2001. № 12 С. 17; 2002. № 1. С 15-16; №2. С. 9-10,

312

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

ла II ГПК). Сформулированные в них исключения из общих правил и до­полнения к ним действуют при рассмотрении соответствующих категорий дел. В то же время определенная часть исключений из общих правил иско­вого производства, применяющихся при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, содержится в иных законодательных ак­тах, в той или иной мере регулирующих порядок судебного рассмотрения соответствующей категории дел, например, в законах, определяющих по­рядок проведения выборов.

Изъятия из общих правил искового производства до известной степе­ни корректируют нормы гражданского процессуального права, действую­щие при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, исключая применение отдельных из них и, наоборот, дополняя судопроиз­водство по указанным делам некоторыми специальными правилами.

Правда, такого рода изъятий и дополнении общих правил гражданско­го судопроизводства, в сущности, очень немного. В их числе можно на­звать жестко сформулированные в законе сроки на подачу заявления в суд, некоторые особенности родовой и территориальной подсудности, сокра­щенные сроки рассмотрения и некоторые другие процессуальные особен­ности этих дел. Тем не менее основу процессуального порядка рассмотре­ния дел, возникающих из публично-правовых отношений, составляют об­щие правила искового производства. А указанные выше изъятия и дополнения к ним правилам правовой природы и основных начал пра­восудия по гражданским делам изменить не могут.

6. В качестве одной из интересных процессуальных особенностей дел по ряду дел, возникающих из публичных правоотношений (дела о призна­нии недействующими нормативных правовых актов; об оспаривании дей­ствия и решения, нарушающие права и свободы граждан), необходимо указать на специфическое распределение обязанностей по доказыванию. На органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, действия которых обжалуются в суд, в соответствии с ч. 1 ст. 249 ГПК возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуе­мых действий (решений). Гражданин или юридическое лицо освобождают­ся от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (реше­ний), но обязаны доказать сам факт нарушения своих прав или свобод.

В данном отношении интерес представляет определение Военной коллегии Вер­ховного Суда РФ по делу по жалобе офицеров Я. и Г. на действия командования, свя­занные с отказом представить их к досрочному увольнению. Проанализировав кон­кретные обстоятельства дела, Коллегия сделала следующий правильный вывод: «в слу­чае неявки представителей командования в суд без уважительных причин и уклонения их от представления доказательств, суд вправе принять решение по существу жалобы на основании имеющихся материалов»'.

7. В числе лиц, участвующих в делах, возникающих из публичных правоотношений, закон называет заявителей и других заинтересованных лиц. Таким образом, граждане и государственные органы (должностные лица), участвующие в рассмотрении названных дел, формально сторонами не именуются. Однако по существу это стороны спорного публичного (конституционного, административного либо финансового) правоотноше­ния со всеми вытекающими отсюда последствиями. В частности, лица, участвующие в этих делах, пользуются правами и несут обязанности сто-

1 ВВС РФ. 2000. № 12. С. 18.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

313

роны, за некоторыми исключениями и с отдельными дополнениями, уста­новленными законом.

8. В связи с использованием в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, специфической терминологии (заявление, жалоба) в литературе иногда делается вывод о том, что объем процессуаль­ных прав и обязанностей лиц, участвующих в этих делах, иной, нежели у сторон в исковом производстве. Например, они не могут заключить ми­рового соглашения. Не вправе они также отказаться от иска, признать иск, заключить мировое соглашение, подать встречное заявление, аналогичное встречному иску1. -•*'•

Действительно, термины «мировое соглашение», «встречная жалоба», «изменение иска или жалобы» и т. п. применительно к рассматриваемой категории дел в законодательстве не употребляются. Однако по существу подобные изменения в процессе возможны, а порой просто необходимы.

Так, С. обратился в районный суд с жалобой на действия главного психиатра Че­лябинской области, в которой ставил вопрос о снятии его с учета как не страдающего и не страдавшего каким-либо психическим расстройством. В ходе рассмотрения жало­бы С. изменил ее предмет, пояснив, что оспаривает диагноз, поставленый ему врача­ми психоневрологической больницы. судом было рассмотрено по су­ществу и с учетом конкретных обстоятельств дела удовлетворено2.

При рассмотрении дел по жалобам на неправомерные действия орга­нов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, относи­тельно часто встречается следующая ситуация. Выясняется, что государст­венный орган, орган местного самоуправления, чьи действия обжалуются, к моменту рассмотрения жалобы реорганизованы либо ликвидированы. Бывает и так, что должностное лицо, государстненный или муниципаль­ный служащий уже не работают в прежней должности. В подобных случа­ях суды принимают меры к привлечению к участию в деле правопреемни­ков реорганизованных либо ликвидированных структур, а в случае уволь­нения должностного лица либо служащего, чьи действия обжалуются, решают вопрос о привлечении к участию в деле соответствующих органа или организации, к компетенции которых относится восстановление нару­шенных прав и свобод гражданина. В случае удовлетворения жалобы суд возлагает на руководителя этого органа (организации) обязанность восста­новить нарушенные права и свободы заявителя.

По существу, изменение, о котором идет речь, можно квалифициро­вать лишь в качестве изменения предмета жалобы или заявления. Одно­временно несколько изменяется и основание жалобы, поскольку в его со­ставе появляются новые юридические факты, например, увольнение с должности лица, чьи действия первоначально были оспорены в суде, и отказ иного компетентного должностного лица устранить ущемление прав гражданина внесудебным путем.

1 См., например: Гражданский процесс / Под ред. . М., 2000. С. 356; Гражданский процесс: Учебник / Под ред. , , . М., 2001; С. 339; Гражданский процесс / Под ред. -ва. М., 2003. С. 421—422; Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации. (Постатейный научно-практический) / Отв. ред. . М., 2003. С. 443-444.

2 ВВС РФ. 1992. №2. С. 10.

314

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

315

В некоторых случаях по делам, возникающим из публично-правовых отношений, возможен частичный отказ от заявленных требований, уточне­ние размера или самого характера первоначально заявленных требований, уточнение юридических фактов, на которых основаны заявленные требова­ния, и т. д. Так, решением окружной избирательной комиссии по выборам депутата Государственного Совета Чувашской был зарегистри­рован кандидатом в депутаты. Однако позже решением той же избирательной комиссии решение о регистрации А. кандидатом в депутаты было отменено и его фамилия была исключена из текста избирательного бюллетеня.

Обратившись в суд с жалобой на действия окружной избирательной комис­сии и Центральной избирательной комиссии Чувашской Республики, заявитель утверждал, что первая незаконно отменила его регистрацию, а последствия свое­временно не прореагировала на его жалобу. А. также ставил вопрос об отмене ре-шстрации кандидата в депутаты по тому же избирательному округу К., мотивируя это тем, что окружная избирательная комиссия и сама К. занимаются незаконной агитацией.

В судебном заседании А. угочнил свои требования и просил рассмотреть их лишь в части, касающейся обжалования действий окружной избирательной комиссии и Центральной избирательной комиссии Чувашской Республики и не рассматривать его заявление об отмене регистрации кандидата в депутаты К. Верховный Суд Чуваш­ской Республики рассмотрел заявление А. в измененном объеме. Разрешая дело в кас­сационном порядке, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ не нашла, что в данном отношении было допущено нарушение процессуального зако­на, с чем нельзя не согласиться1.

В отдельных ситуациях здесь не исключено и заявление встречного требования, которое мало чем отличается от встречного иска.

Так, в ходе рассмотрения жалобы С. на отказ органов внутренних дел в регистра­ции по месту жительства в районный суд поступило требование, заявленное организа­цией — балансодержателем строения, о выселении С. Рассмотрев дело в одном произ­водстве, суд признал жалобу С. обоснованной и удовлетворил ее. Одновременно в иске о выселении С. судом было отказано2.

В процессуальной литературе отмечается, что в некоторых случаях по делам, возникающим из публичных правоотношений, вполне возможно заключение мирового соглашения. Например, по спорам, связанным с предоставлением земельных участков, стороны вполне могут достигнуть соглашения о предоставлении в пользование заявителя другого участка3. В связи с обсуждением данной проблемы нелишне напомнить, например, что в соответствии со ст. 190 АПК РФ лица, участвующие в делах, возни­кающих из публичных правоотношений, именуются сторонами. Кроме того, указанной нормой предусматривается, что споры по этим делам могут быть урегулированы путем заключения мирового соглашения или с исполь­зованием других примирительных процедур. Природа же производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по ГПК по АПК должна быть признана единой. П этим делам не исключается также воз-

1 См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

2 См.: Обжалование неправомерных действий // Вестник Вер­ховного Суда СССР. 1991. № 1. С. 20-21.

3 См.: Оспаривание нормативных правовых актов в судах об­щей юрисдикции: Автореф. дне. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 13.

можность полного или частичного признания должностным лицом либо ор­ганом, чьи действия обжалуются, правомерности требования гражданина'. 9. Часть 3 ст. 247 ГПК предписывает оставлять заявление по делу, возникшему из публичных правоотношений, без движения, если выясня­ется, что имеет спор о праве, подведомственный судам. Однако в ГПК ни­чего не сказано о характере спора, наличие которого может быть обнару­жено в момент подачи заявления. Вне сомнения, законодатель имеет в виду возникновение спора о праве гражданском, хотя прямо об этом и не говорит. В то же время наличие такого спора не всегда можно вы­явить в момент подачи заявления в суд. Порой подобные обстоятедьшра могут обнаружиться уже в процессе рассмотрения дела, возникшего из публичных правоотношений. Как следует поступать в такого рода случаях? Ответ на этот вопрос содержится в абз. 4 п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. «О некоторых вопросах, возник­ших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессу­ального кодекса Российской Федерации». Пленум Верховного Суда РФ ре­комендует в таких случаях по аналогии процессуального закона (ч. 4 ст. 1 ГПК) применять норму, регулирующую сходные отношения в особом про­изводстве (ч. 3 ст. 263 ГПК), и оставлять заявление без рассмотрения2. Однако аналогичность ситуаций, о которых идет речь, далеко не оче­видна. Дела особого производства априорно предполагаются лишенными спора о праве и в них не принимают участия спорящие стороны. Дела же, возникающие из публичных правоотношений, напротив, носят заведомо спорный характер. Нормы подраздела III раздела II Кодекса и неоднократ­но употребляемый здесь термин «оспаривание» предполагают, что предме­том судебного разбирательства здесь является правовой спор.

Ни ГПК, ни постановление Пленума не разъясняют, какого же рода спор может быть разрешен в порядке искового производства — только спор о пра­ве гражданском либо оба спора — о праве гражданском и административном? По «букве» Кодекса получается, что имеется в виду только спор о праве гра­жданском. Вопрос же о законности ненормативного правового акта при этом остается открытым. Однако буквальное толкование закона в данном случае, вероятно, было бы неверным. Думается, что все правовые вопросы, как пра­вило, могут быть разрешены в рамках искового производства.

В данном отношении интерес представляет следующее дело. По договору купли-продажи Ж. приобрела автомобиль «Мицубиси-Паджеро». До заключения дого­вора купли-продажи автомашина принадлежала П., имела паспорт технического сред­ства и состояла на государственном учете.

Через некоторое время был составлен протокол о нарушении таможенных пра­вил, а заместитель начальника С.-Петербургской таможни вынес постановление о конфискации автомобиля. В постановлении было указано, что автомашина, ввезен­ная из-за границы, была направлена в С.-Петербургскую таможню, но таможенного оформления не прошла. Несмотря на это, с использованием подложного таможенно! о удостоверения автомобиль был поставлен на учет в органах ГАИ. В связи с тем чю не­установленное лицо (по документам значащееся как Б.) было признано совершившим нарушение таможенных правил (ч. 1 и 2 ст. 254 ТК РФ), принадлежащий Ж. автомо­биль был конфискован.

Ж. обратилась в районный суд с жалобой на постановление таможни, однако в ее удов­летворении было отказано. После этого по существу тот же спор, но в несколько иной про-

1 ВВС РФ. 2001. № 2. С. 9; 2003. № 3. С. 1.

2 ВВС РФ. 2000. № 3. С. 1.

316

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

цессуальной форме вновь был передан на разрешение того же суда. На этот раз Ж. предъя­вила иск к С.-Петербургской таможне о признании ее добросовестным приобретателем и ис­требовании конфискованного имущества. Это требование судом было рассмотрено по существу, а иск удовлетворен. Однако постановлением президиума С.-Петербургского город­ского суда указанное решение было отменено и в иске Ж. отказано.