Гражданское процессуальное право (стр. 29 )

Следует иметь в виду, что основные требования, предъявляемые к со­держанию, форме, порядку принятия и опубликования нормативных ак­тов, сформулированы в Указе Президента РФ от 01.01.01г. № 000 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Россий­ской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (с после­дующими изменениями н дополнениями)2, а также в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной вла­сти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительст­ва РФ от 01.01.01 г. № 000 (с изменениями и дополнениями)3. Одновременно необходимо подчеркнуть следующее. В предмет дока­зывания не входит и судом не проверяется, были ли на самом деле нару­шены права и свободы заявителя вынесением незаконного, по его мне­нию, нормативного акта. Данное обстоятельство является лишь процессу­альным условием, при наличии которого имеется принципиальная возможность возбуждения такого рода дела в судах конкретым заявителем (ч. 1 ст. 247 ГПК).

1 См.. например: ВВС РФ. 2002. № 10. С. 3-4; № 22. С. 1-2, и др.

2 СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663; 1997. № 20. Ст. 2242; 1998. № 33. Ст. 3967.

3 СЗ РФ. 1997. №33. Ст. 3895; №50. Ст. 5689; 1998. №47. Ст. 5771; 1999. № 8. Ст. 1026.

327

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

Основания заявления об оспаривании нормативного акта делятся на два вида: обстоятельства — юридические факты и правовые доводы. К пер­вым относятся факты регистрации нормативного акта и опубликования его для всеобщего сведения либо их отсутствие. Что же касается правовых доводов, то к ним относятся противоречие нормативного акта норматив­ному акту, обладающему большей юридической силой, или (и) превыше­ние органом, принявшим нормативный акт, своих полномочий1.

10. По делам о признании недействующими нормативных актов как и по исковым делам, возможен полный или частичный отказ лица, обра­тившегося в суд, от заявленного требования. На практике это обычно име­нуется «уточнение требований»2. В отдельных случаях возможно призна­ние заявленного требования властными структурами, принявшими оспа­риваемый нормативный акт. Однако в соответствии с ч. 3 ст. 252 ГПК названные волеизъявления не порождают тех процессуальных последст­вий, которые влекут за собой сходные волеизъявления сторон в исковом производстве (отказ от иска, признание иска). В случае отказа заявителя от своего требования суд не может прекратить производство по делу. Хотя в суд обращается конкретный заявитель, имеющий в исходе дела субъек­тивную заинтересованность, объективно он действует также в интересах неопределенного круга лиц и даже государства и общества в целом, кото­рые не менее его о заинтересованы в признании незаконного нормативно­го акта недействующим. Поэтому, отказавшись от требований субъектив­ного характера, заявитель не имеет возможности влиять на прекращение производства, которое после этого продолжается по существу в интересах неопределенного круга лиц, а также государства и общества в целом

В то же время было бы неправильным считать, что отказ лица, обра­тившегося в суд, от своего требования, а также признание заявленного требования властной структурой, принявшей оспариваемый нормативный акт, вовсе не имеет никакого юридического значения. Отказывая в удовле­творении требования о признании нормативного акта недействующим суд, вне сомнения, наряду с обстоятельствами, свидетельствующими о за­конности оспоренного акта, сошлется также на отказ заявителя от своего требования. И, напротив, удовлетворяя требование заявителя о признании незаконного акта недействующим, суд укажет и на признание этого требо­вания со стороны конкретной нормотворческой структуры.

11. Заслушав доводы лиц, участвующих в деле, и их представителей но поводу законности или незаконности правового акта, суд, исходя из обстоятельств дела, применяет одно из двух имеющихся у него полномо­чий. Установив, что заявление обоснованно, суд выносит решение об его удовлетворении и признании нормативного акта, нарушающего права и свободы заявителя, незаконным. Если же суд придет к вывод\, что нор­мативный акт был принят в соответствии с законом и в пределах полномо­чий органа, его издавшего, он выносит решение об отказе в удовлетворе­нии заявления (ч. 1 и 2 ст. 250 ГПК).

На основании ст. 13 ГПК орган, зарегистрировавший нормативный правовой акт, признанный судом недействующим, обязан аннулировать запись о его регистрации.

1 См.: Указ. соч. С. 5—6.

2 См., например: ВВС РФ. 2002. №5. С. 9-11; №10. С. 2-3.

328

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Практика показывает, что лишь в сравнительно редких случаях пред­метом судебного рассмотрения является проверка законности всего норма­тивного правового акта в целом1. Значительно чаще суд признает недейст­вующими в силу противоречия закону соответствующие части норматив­ных правовых актов. В частности, речь может идти как об определенных законченных нормативных единицах — статьях, пунктах, подпунктах и т. д.2 Чаще же всего на практике проверяется законность лишь отдель­ных фрагментов нормативного правового акта, которые обозначаются вы­ражением «в части слов»3.

Важно также подчеркнуть следующее. ГПК предписывает признавать положения нормативных актов, которые не соответствуют нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, не действующими, а не не­действительными. Данное положение основано на постановлении Консти­туционного Суда РФ от 01.01.01 г. . КС РФ разъяснил, что признание закона недействительным по существу означало бы его отмену самим судом общей юрисдикции с лишением такого закона юридической силы с момента издания. По мнению КС РФ, это противоречило бы прин­ципу разделения властей. И напротив, признание закона недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения суда в силу находится в пределах компетенции суда общей юрисдикции.

Вместе с тем такой подход к разграничению компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом РФ и другими судами не отрицает правомочия судов общей юрисдикции подтверждать недействи­тельность законов субъекта РФ, содержащих такие же положения, какие уже были признаны неконституционными КС РФ, т. е. основывать свое решение на соответствующем решении КС РФ, что вытекает из ч. 2 ст. 87 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»4.

В ст. 253 ГПК прямо не указано, обязаны ли властные структуры, ко­торые приняли нормативный акт, признанный судом незаконным, привес­ти его в соответствие с действующим законодательством. Однако вывод о наличии у соответствующего субъекта такого рода обязанности вытекает из систематического и логического толкования законодательства. В част­ности, на основании ч. 3 ст. 254 ГПК нормативный акт или его части, признанные судом недействующими, в соответствующей части утрачивают силу. Это последствие распространяется и на другие нормативные право­вые акты, которые основаны на признанном недействующим норматив­ном правовом акте или воспроизводят его содержание. А в ч. 4 ст. 253 под­черкивается, что решение суда о признании нормативного правового акта недействующем не может быть преодолено повторным принятием такого акта.

1 См., например: ВВС РФ. 2002. № 3. С. 12.

2 См., например: ВВС РФ. 2002. №2. С. 1-3, 5-7; 2002. № 11. С. 1-3.

3 См., например: ВВС РФ. 2002. № 10. С. 1-2, 4-5; 2002. №5. С. 9-11.

4 «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокура­туре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по граждан­ским делам Верховного Суда Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.

I

I

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 329

На основании ч. 3 ФЗ РФ 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» (в ред. ФЗ от 01.01.01 г. ) представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный пра­вовой акт, который признан судом противоречащим федеральному закону или другому нормативному правовому акту, обладающему большей силой, обязаны не позднее трехмесячного срока со дня вступления в законную силу решения суда отменить данный нормативный правовой акт или его соответствующие части. За нарушение этой обязанности предусмотрели^ весьма жесткие правовые санкции вплоть до роспуска представительного органа местного самоуправления и отрешения от должности главы муни­ципального образования1. А ч. 5 ст. 195 АПК РФ устанавливает обязан­ность органа или лица, которые приняли нормативный правовой акт, при­знанный арбитражным судом недействующим, привести его в соответст­вии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.

Нормативные акты, принятые органами местного самоуправления и главами муниципальных образований, по своей правовой природе в принципе не отличаются от нормативных актов, принятых иными субъ­ектами нормотворческого процесса. Соответственно правовая сущность решений арбитражных судов и судов общей юрисдикции кардинальных различий не имеет. Поэтому из приведенных правовых норм со всей оче­видностью следует следующий вывод. Обязанность привести в соответст­вие с законом или иным нормативным актом, имеющими большую юри­дическую силу, имеется у всех субъектов нормотворческого процесса, без­относительно к тому, каким судом (общей юрисдикции или арбитражным) принятый ими нормативный акт признан незаконным и недействующим.

Таким образом, решения судов по делам об оспаривании нормативных актов в пределах компетенции этих органов могут вносить определенные коррективы в содержание источников права, порой довольно существен­ные. В связи с этим роль судов в нормотворческом процессе можно оха­рактеризовать в качестве «негативного законодателя».

12. В соответствии со ст. 250 ГПК вступившее в законную силу реше­ние суда по делу об оспаривании нормативного правового акта не имеет субъективных пределов действия и распространяется на всех субъектов российского права. В связи с этим сведения о состоявшемся решении и его содержании в кратчайший срок должны стать широкоизвестными.

Текст решения суда или сообщение о нем после вступления решения в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был офици­ально опубликован нормативный правовой акт, а в случае, если данное пе­чатное издание прекратило свою деятельность, — в соответствующем дру­гом печатном издании (ч. 3 ст. 253 ГПК). Исходя из конкретных обстоя­тельств дела, может возникнуть необходимость в публикации решения суда и в иных изданиях, о чем указывается в резолютивной части решения.

Решения суда о признании нормативных актов, противоречащими за­кону либо об отказе в этом, как и любое другое решение, могут быть обжа­лованы в кассационном порядке.

1 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 2002. № 12. Ст. 1093.

330

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

§ 3. Производство по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

1. С заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) го­сударственных органов, органов местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, т. е. ненорматив­ных правовых актов, вправе обратиться заинтересованное лицо. В соответ­ствии с ч. 1 ст. 254 ГПК этим лицом может быть гражданин или органи­зация, считающие, что решениями и действиями (бездействием) вышепе­речисленных субъектов нарушены их права и свободы. Однако в дальнейшем в ст. 254, а также в ст. 255-258 ГПК в качестве субъекта права обжалования называется только гражданин. В то же время система­тическое и логическое толкование ст. 254-258 в их связи с положениями ст. 46 Конституции РФ приводит к однозначному выводу о том, что нор­мы гл. 25, касающиеся гражданина, в полной мере распространяются и на организации при условии, что данное дело подведомственно судам общей юрисдикции.

2. В ч. 1 ст. 254 ГПК (как и в ч. 2 ст. 46 Конституции) идет речь о воз­можности судебного оспаривания решений и действий лишь органов госу­дарственной власти, но не органов государственного управления. Между тем необходимость в оспаривании ненормативных актов органов государ­ственной власти встречается сравнительно редко. В качестве одного из случаев такого рода можно указать на решение Верховного Суда РФ от 01.01.01г., которым ненормативный акт органа государственной власти - постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ, приостановившем аккредитацию при Государственной Думе ряда кор­респондентов телекомпании «ОРТ» — был признан незаконным и недейст­вующим1. И напротив, анализ судебной практики показывает, что объек­тами судебного обжалования, как правило, являются ненормативные акты органов государственного управления.

В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 01.01.01 г. «Об оспарива­нии в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» допускалось обжалование в суд неправомерных действий не только госу­дарственных органов и органов местного самоуправления, но и учрежде­ний, предприятий и их объединений, если такими действиями были нару­шены права и свободы гражданина. Ныне возможность оспаривания таких действий не исключается, однако дело должно рассматриваться не в каче­стве возникшего из публичных правоотношений, а обычного искового.

При сравнении формулировок Конституции и ГПК обращает на себя внимание следующее. Если в ч. 2 ст. 46 Конституции говорится об обжало­вании, то в гл. 25 ГПК - об оспаривании действий перечисленных там субъ­ектов. Кроме того, Конституция предусматривает возможность обжалова­ния в суд решений и действий (или бездействия) общественных объедине­ний, а в ГПК об этом речи не идет. Напротив, Кодекс допускает возможность оспаривания действий (бездействия) не только должностного

1 См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 331

лица, но и государственного или муниципального служащего, а в Консти­туции об этих субъектах прямого упоминания нет.

Вместе с тем приведенные «разночтения» не носят сколько-нибудь принципиального характера. Термины «обжалование» и «оспаривание» яв­ляются словами-синонимами.

Действующее гражданское процессуальное законодательство в прин­ципе не запрещает возбуждения спора о праве в отношении любых субъек­тов, в том числе и общественных объединений. В то же время обществен­ные объединения лишь в сравнительно редких случаях в силу прямого nft^ ручения государства наделяются властными полномочиями в той или иной" сфере.

Например, одним из своеобразных общественных объединений в РФ является судейское сообщество. В частности, по поручению государства органы судейского сообщества , а также прекращают их полномочия. В подобных случаях решения, принятые органами общественного объеди­нения, могут быть оспорены в суде в порядке производства по делам, воз­никающим из публичных правоотношений1. Во всех же остальных случаях спор гражданина или организации с общественным объединением может быть разрешен в рамках искового производства.

И напротив, по действующему законодательству властными полномо­чиями в ряде случаев наделены государственные или муниципальные слу­жащие, которые в силу их правового статуса не могут быть отнесены к ка­тегории должностных лиц. Однако действия указанных субъектов на осно­вании ч. 1 ст. 254 также могут быть оспорены в суде.

В рамках производства по одному делу можно одновременно обжало­вать в суд действия нескольких государственных органов, должностных лиц или государственных служащих, а также действия органа местного са­моуправления и муниципального служащего (служащих).

3. В соответствии с нормами гл. 25 ГПК могут быть оспорены реше­ния, действия (бездействие) лишь индивидуального характера, т. е. ненор­мативные правовые акты, поскольку процессуальные особенности рас­смотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов регулируются гл. 24 ГПК.

Под ненормативными правовыми актами следует понимать любые юридически значимые действия как оформленные документально, так и никак не оформленные и носящие чисто фактический характер. Ненор­мативный правовой акт характеризуют два момента. Такой акт содержит в себе определенные властные веления - распоряжения, предписания и т. д. Эти веления влекут юридические последствия для прямо указанных в них субъектов.

Значение ненормативного правового акта имеет и противозаконное бездействие властной структуры. В подобных случаях, ссылаясь на соот­ветствующее нормативное правовое предписание, заявитель указывает, что властный орган должен был совершить определенное действие, вынести решение, однако не сделал этого. В результате были нарушены права

1 См.: ст. 17, 19 и 26 ФЗ от 01.01.01 г. «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1022.

332

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

и свободы гражданина или организации. Другими словами, термин «не­нормативный правовой акт» является обобщенным понятием, под которое подпадают любые порождающие правовые последствия решения и дейст­вия (бездействие) государственных или муниципальных органов, должно­стных лиц, государственных или муниципальных служащих.

Большая часть такого рода актов оформляется документально. Являясь по своей сущности решениями, на практике они облекаются в различные правовые или фактические формы - собственно решения, постановления, приказа, распоряжения, письма, в котором гражданину или организации предлагается совершить определенные действия. Ненормативным право­вым актом будет и резолюция должностного лица на заявлении граждани­на или организации при условии, что она порождает соответствующие правовые последствия (например, резолюция должностного лица органов внутренних дел об отказе в регистрации гражданина на соответствующей жилой площади).

4. В ст. 255 ГПК содержится нормативное толкование понятия нару­шения прав и свобод гражданина. Из нее следует, что под нарушением по­нимаются не только нарушения прав и свобод гражданина в собственном, узком смысле этого слова. К нарушениям прав и свобод гражданина ст. 255 ГПК относит также создание препятствий к осуществлению прав и свобод, а равно незаконное возложение на гражданина какой-либо обя­занности или незаконное привлечение к юридической ответственности
.

Для того чтобы иметь возможность возбудить производство по делу, заинтересованному лицу достаточно указать, что оспариваемый ненорма­тивный правовой акт нарушает его права и свободы, создаст препятствия для осуществления прав и свобод либо незаконно возлагает на него какие-либо обязанности. В качестве примера незаконного возложения на гражданина обязанности по обстоятельствам конкретного дела суд может признать возложенную на лицо вопреки закону обязанность уплачивать налоги. А примером создания препятствий для осуществления граждани­ном его прав и свобод можно указать на создание соответствующими орга­нами государственного управления и должностными лицами препятствий в свободном выезде из РФ либо в свободном въезде в РФ (ч. 1 ст. 27 Кон­ституции, абз. 2 ч. 2 ст. 254).

Мнение заинтересованного лица о существовании названных в ст. 255 ГПК обстоятельств носит характер предположения. При рассмотрении дела суд может установить, что высказанные гражданином или организа­цией предположения о нарушении их прав и свобод соответствуют дейст­вительности, в связи с чем заявленное требование подлежит удовлетворе­нию. Не исключен и другой вариант, когда наличие названных в ст. 255 ГПК обстоятельств в результате рассмотрения дела судом отвергается. Со­ответственно отклоняется и требование заявителя.

Разница в правовом интересе, заставляющем в соответствующих слу­чаях перечисленных и иных субъектов обращаться в суд, заключается в следующем. В большинстве случаев указанные лица полагают, что дейст­виями (решениями) государственных органов или должностных лиц, госу­дарственных служащих нарушены их субъективные права или свободы. В то же время в отдельных случаях может идти речь о нарушении тем или иным органом или должностным лицом пределов своей родовой или тер­риториальной компетенции, ущемлении прерогатив или компетенции иного субъекта права, который вынужден в связи с этим обращаться в суд.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 333

Что же касается круга прав и свобод гражданина, подлежащих судеб­ной защите, то здесь прежде всего нужно исходить из такого основопола­гающего законодательного акта, как Декларация прав и свобод человека и гражданина, которая была принята Верховным Советом РСФСР 22 нояб­ря 1991 г. Ныне практически все положения Декларации вошли в действую­щую Конституцию РФ. В частности, в ст. 17 Конституции провозглашено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. А в ее ст. 18 подчеркивается, что права и свободы человека и гражданина являются.,,»,, непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Перечень прав и свобод, закрепленных Конституцией, не является ис­черпывающим и не умаляет других прав и свобод человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституцион­ного строя, нравственности, здоровья и интересов других людей в демо­кратическом обществе. Осуществление человеком своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц.

В соответствующих случаях могут быть обжалованы в суд действия го­сударственных или иных органов и должностных лиц, ущемляющие госу­дарственные, административные, финансовые, гражданские, брачно-се-мейные, трудовые и иные субъективные права граждан. Имеются в виду ситуации, когда субъективные права граждан могут быть реализованы не иначе как путем принятия административного акта, вынесенного соответ­ствующим компетентным государственным или муниципальным органом, либо должностным лицом, государственным или муниципальным служа­щим. Рассматривая жалобу на действия государственного органа или должностного лица, суд исследует сложный комплекс административных и иных взаимосвязанных и взаимообусловленных правоотношений. Кроме того, возможно обращение в суд в связи с нарушением прав, предусмот­ренных общепризнанными международными нормами, относящимися к правам человека (ст. 32 Конституции РФ).

Соответственно в законе не может быть предусмотрено каких-либо ис­ключений из судебной компетенции: заявления об оспаривании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, не могут быть отнесе­ны к исключительному ведению несудебных органов и т. п.

С положениями ст. 46 Конституции РФ и ст. 255 ГПК как бы перекли­каются, развивая и конкретизируя их, и некоторые нормы ряда иных зако­нодательных актов. Имеются в виду, например, соответствующие положе­ния Законов РФ «О гражданстве», «Об основах градостроительства», «О психиатрический помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»1 и многих других законов РФ, а также действующих в пределах, не проти­воречащих республиканскому законодательству, законов бывшего СССР, в которых содержатся прямые указания о возможности оспаривания тех или иных неправомерных действий в суд. В частности, в силу прямого

1 См.: СЗ РФ. 2002. №22. Ст. 2031; ВВС РФ. 1992. №32. Ст 1877- №33 Ст. 1913.

334

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых огношений

335

указания закона в суде можно оспорить отказ в государственной регистра­ции предприятия, устава религиозного общества или религиозной органи­зации, а также решение о прекращении деятельности перечисленных субъ­ектов, обжаловать действия государственных налоговых инспекций и мно­гое другое.

Однако отсутствие прямого указания в законе на возможность судеб­ного оспаривания того или иного акта не свидетельствует о том, что по поводу соответствующего акта нельзя подать заявление в суд. Каких-либо ограничений судебной компетенции по проверке законности и обоснован­ности действий государственных органов, органов местного самоуправле­ния, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в настоящее время практически не существует.

Судебная практика рассмотрения жалоб на неправомерные действия государственных органов и должностных лиц в последние годы достаточно богата. Предметом судебного обжалования по конкретным делам, напри­мер, являлись следующие действия и решения:

- об оспаривании действий Управления пенсионного фонда, отказав­шего в назначении пенсии по выслуге лет в связи с педагогической дея­тельностью;

— по заявлению муниципального совета муниципального
образования «город Ломоносов» о признании недействительным распоряжения губер­натора Санкт-Петербурга «О возвращении исторических названий проез­дов в г. Лом'оносове»;

-об оспаривании распоряжения Правительства РФ от 01.01.01 г. о приеме на переработку ограниченного количества отра­ботанного ядерного топлива из Венгерской Республики;

- по заявлению военнослужащих, которые после реорганизации части, в которой они проходили службу, были переведены на воинские должно­сти с меньшими месячными окладами без сохранения окладов по ранее занимаемым должностям;

- об оспаривании действий начальника учреждения Государственной службы медико-социальной экспертизы управления социальной защиты населения субъекта РФ, отказавшего в освидетельствовании гражданина для установления инвалидности в связи с имеющимся заболеванием1.

В то же время оспорить бездействие должностного лица в судебном порядке можно лишь в том случае, если соответствующая властная струк­тура обязана вынести соответствующий ненормативный правовой акт и в связи с ее бездействием нарушаются субъективные права или свободы гражданина. В тех же случаях, когда у органа государственной власти или должностного лица правовая обязанность отсутствует, нет возможности вести речь и о нарушении субъективного права заявителя.

X. обратился в Верховный Суд РФ с требованием обязать Президента РФ назна­чить его судьей федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа. Рассматри­вая данное дело, Президиум Верховного суда РФ указал следующее.

Сформулированное заявителем требование предполагает наличие у него субъек­тивного права быть назначенным судьей и соответствующую этому праву обязанность

1 См.: ВВС РФ. 2001. № 12. С. 17-18; 2002. №9. С. 4-5; 2003. № 1.С. 13-14; №3. С. 19-20; №5. С. 10-11, и др.; см. также: Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР (Научно-практический) / Под ред. -рян. М., 2001. С. 530-533.

должностного лица произвести такое назначение. Между тем действующим законода­тельством такого правомочия гражданину не предоставлено. Законом предусмотрено лишь право гражданина РФ, отвечающего требованиям, предъявляемым к кандидату на должность судьи, обратиться в квалификационную коллегию судей с заявлением о рекомендации на эту должность и соответствующая обязанность квалификационной коллегии рассмотреть такое заявление. Возможное нарушение такого права граждани­на может быть предметом судебного обжалования.

Равным образом законом не предусмотрено и обязанности Президента РФ назна­чить гражданина на должность судьи. В соответствии с п. 5 ст. 13 Федерального кон­ституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» Президент РФ назначает судей федеральных арбитражных судов округов с соблюдением установлен­ного порядка. Следовательно, заявленное требование не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства1.

Таким образом, в суде в порядке гл. 25 ГПК можно обжаловать любые ненормативные правовые акты, принятые органами государственной вла­сти, государственного управления, местного самоуправления, должност­ными лицами, государственными и муниципальными служащими в силу утверждения заявителя о том, что указанные правовые акты не соответст­вуют закону и нарушают права и свободы гражданина или организации. Так ли это на самом деле, решит суд после рассмотрения дела по существу.

5. Процессуальные особенности рассмотрения данной категории дел за­ключаются в следующем. Закон устанавливает определенные особенности подсудности как родовой, так и территориальной. В зависимости от харак­тера нарушений прав и свобод граждан дела по таким жалобам могут быть подсудны районному (городскому) суду, военному суду, суду субъекта РФ либо Верховному Суду РФ (ст. 24-27, ч. 2 ст. 254 ГПК).

Большинство жалоб на нарушение прав и свобод граждан подсудны районным (городским) судам. Вместе с тем жалобы военнослужащих на действия органов военного управления и воинских должностных лиц под­судны военным судам.

Если же гражданин утратил статус военнослужащего, то по своему ус­мотрению он вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц в суд общей юрисдикции или военный суд.

В соответствии со ст. 27 ГПК Верховный Суд РФ, в частности, рас­сматривает по первой инстанции дела:

- об оспаривании ненормативных актов Президента, палат Федераль­ного Собрания и Правительства РФ;

— об оспариваний постановлений о прекращении полномочий судей;

- о приостановлении деятельности или (и) ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации централизованных религиозных организаций, имеющих ме­стные религиозные организации на территории двух и более субъектов РФ.

А на основании ст. 26 ГПК судам субъектов РФ подсудны дела:

— об оспаривании нормативных правовых актов органов государствен­ной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные ин­тересы граждан и организаций;

— о приостановлении деятельности или ликвидации регионального от­деления либо иного структурного подразделения политической партии,

1 См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

336

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

337

межрегиональных и региональных общественных объединений; о ликвида­ции местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находя­щихся в пределах одного субъекта РФ; о запрете деятельности не являю­щихся юридическими лицами
межрегиональных и региональных общест­венных объединений и местных религиозных организаций, централизо­ванных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта РФ; о приостанов­лении или прекращении деятельности средств массовой информации, рас­пространяемых преимущественно на территории одного субъекта РФ.

Частью 2 ст. 254 ГПК по делам об оспаривании ненормативных право­вых актов установлена альтернативная территориальная подсудность. По своему усмотрению заявитель может обратиться в суд по своему месту жи­тельства или месту нахождения (для организаций). Исключение составля­ют лишь дела об оспаривании отказа в разрешении на выезд из РФ в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государствен­ную тайну. Такие заявления рассматриваются судами субъектов РФ по месту принятия решения об отказе в удовлетворении просьбы о выезде (п. 1 ч. 1 ст. 26 ГПК).

В соответствии с ч. 1 ст. 254 ГПК заинтересованное лицо вправе по­дать заявление об оспаривании ненормативного правового акта непосредст­венно в суд. Однако оно не лишено возможности обратиться с такого рода заявлением и к вышестоящему в порядке подчиненности органу или к вы­шестоящему должностному лицу. Таким образом, подача заявления в по­рядке подчиненности не является обязательным условием возбуждения дела в суде. Жизнь показывает, что в отдельных, сравнительно редких случаях такого рода обращение ведет к удовлетворению заявления заинтересованно­го лица и к устранению нарушений его прав и свобод. В большинстве же случаев это приводит лишь к затяжке разрешения вопроса по существу. На основании п. «б» ст. 2 Закона Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. «О государственной пошлине» заявление подданной категории дел должно быть оплачено пошлиной в размере 15% МРОТ.

По аналогии с положениями, сформулированными в ч. 6 ст. 251 ГПК и ч. 2 ст. 199 АПК, к заявлению в суд целесообразно приложить текст ос­париваемого ненормативного правового акта, если он имеет какое-либо документарное закрепление. В случаях, когда в силу тех или иных объек­тивных причин такого акта у заявителя нет, ему достаточно указать извест­ные ему сведения об оспариваемом ненормативном правовом акте (назва­ние, номер, дату принятия, а также, насколько это известно заявителю, содержание документа). В такой ситуации на основании ст. 249 ГПК суд истребует соответствующий акт от органа или должностного лица, кото­рые его вынесли.

В гл. 25 ГПК не содержится норм, посвященных процессуальным осо­бенностям подготовки этих дел к судебному разбирательству. Следователь­но, здесь в полной мере должны применяться общие правила искового производства (ст. 147—153 ГПК). В частности, по ходатайству заявителя суд может приостановить действие оспариваемого решения (ч. 4 ст. 254 ГПК). По своей юридической природе эта мера весьма близка к обеспече­нию иска. Поскольку в нормах гл. 25 ГПК не предусмотрено иного, ука­занное процессуальное действие должно совершаться в порядке, преду­смотренном гл. 13 Кодекса для обеспечения иска. Эти срочные временные

I I

меры могут быть приняты судом, если их непринятие может затруднить или сделать невозможным исполнение решения. В некоторых случаях приостановление исполнения оспариваемого решения по существу являет­ся просто необходимым. Так, в порядке подготовки к судебному разбира­тельству дела по заявлению мэра г. Ставрополя, оспаривавшего законность приказа начальника УВД Ставропольского края о ликвидации городского отдела внутренних дел, судом было вынесено определение о приостанов­лении действия этого приказа и начальнику краевого УВД было запреще­но совершать какие-либо действия по реализации данного акта1.

Установленный ч. 1 ст. 256 ГПК трехмесячный срок для обрашения с заявлением в суд является излишне жестким. Нет оснований сомневать­ся в том, он определен таким образом с единственной целью - по возмож­ности ограничить поток заявлений в суды об оспаривании неправомерных действий государственных и муниципальных органов и должностных лиц. Между тем российскому менталитету не свойственна оперативность в реа­лизации гражданами и организациями права на судебную защиту. Кроме того, не такими уж редкими бывают ситуации, когда негативные правовые последствия подлежащего судебному обжалованию акта становятся очевид­ными лишь спустя относительно длительное время со дня, когда граждани­ну или организации стало известно о нарушении их права или свободы.

Вряд ли существование подобного сжатого срока соответствует общему смыслу демократического института судебного контроля за законностью в управлении, а также содержанию ст. 46 Конституции РФ. В будущем за­конодательстве установленный ч. 1 ст. 256 срок следовало бы сделать более разумным в плане продолжительности. Таким сроком могли бы стать шесть месяцев со дня, когда гражданину или организации стало известно о нарушении их права.