Правовое регулирование межбюджетных отношений в Республике Казахстан (теоретико-правовые вопросы) (стр. 19 )

Статья 109 Основного закона Федеративной Республики Германия провозглашает самостоятельность и независимость федерации и земель друг от друга в отношении своего бюджетного хозяйства [117]. При этом все публичные субъекты должны учитывать требования «общего экономического баланса». Федерацией могут издаваться законы, устанавливающие лишь общие принципы бюджетного права и бюджетной политики. Ограничения самостоятельности и независимости допустимы в форме правовых предписаний для расстройства общего экономического баланса в двух случаях: глав Федерации и земель хранить резервы в Федеральном банке Германии и ограничении кредитования территориальных корпораций. Таким образом, степень вмешательства федерации в бюджетное хозяйство ее субъектов ограничена в зарубежных федерациях конституциями и конституционные нормы выступают гарантией самостоятельности бюджетов.

В РК прямых конституционных гарантий нет, а прямо закрепленный в Конституции РК принцип приоритета прав и свобод граждан, оправдывает любое вмешательство в бюджетные полномочия.

Еще одним сильным аргументом в пользу признания унитаризма отечественной бюджетной системы является отсутствие у публичных субъектов собственной налоговой компетенции. Субъекты и местные образования ограничены Налоговым кодексом РК (ст. 31) в праве установления местных налогов как в части установления их перечня, так и в части регулирования существенных элементов налогов (ставки, налоговой базы и др.). Отсутствие свободы в определении своих доходов, несомненно, резко увеличивает несвободу в отношении с вышестоящим бюджетом, определяющим и уровень доходов, и уровень финансовой помощи нижестоящему бюджету.

Действительно, в любом государстве самостоятельность региональных и местных бюджетов естественно ограничена самим фактом вхождения их в бюджетную систему. Однако для понимания свойств бюджетной системы необходимо учитывать имеющиеся дополнительные ограничения, которые и определяют степень свободы либо, наоборот, степень зависимости бюджетов.

Организация унитарной бюджетной системы, которая включает в себя некую совокупность бюджетов, может опираться на принцип иерархичности либо принцип централизации. Для бюджетной системы РК характерно сочетание обоих принципов. Такое сочетание обеспечивает, с одной стороны, единство бюджетной системы, а с другой — позволяет государству учитывать существенные особенности регионов. Вместе с тем, иерархичность системы, которая предполагает некоторую децентрализацию, не выходит за рамки, обрисованные необходимостью обеспечения централизованного принятия и исполнения решений в бюджетной сфере.

По этой причине государство, воздействуя на процессы формирования межбюджетных отношений, корректирует бюджетные взаимосвязи, регулирует направления бюджетных потоков, устанавливает пропорции распределения финансовых ресурсов и контролирует их целевое использование, т. е. обеспечивает управление межбюджетными отношениями.

С другой стороны, законодательное закрепление определенного порядка движения финансовых потоков по разным уровням бюджетной системы, представляет собой механизм бюджетного регулирования. На основе этого механизма республиканские и местные органы власти и управления осуществляют свои представительные и исполнительные функции. Поэтому при изменении принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов необходимо соблюдать хотя бы формальную независимость бюджетов разных уровней.

Исходя из этого, принцип равенства бюджетов предполагает независимость политики бюджетов нижестоящих уровней во взаимоотношениях с вышестоящим бюджетом. Это не противоречит принципу единства бюджетной системы страны, которая не означает слияние или поглощение бюджетов более низких уровней бюджетами более высоких уровней, а предполагает их самостоятельное функционирование. Принцип выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности предполагает межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов, так как местные бюджеты, во-первых, из-за сложившихся экономических условий, а во-вторых, из-за чрезмерной централизации доходных источников не в состоянии полностью обеспечить себя достаточными средствами, которые являются необходимыми для выполнения полномочий.

Вместе с тем, поскольку экономическое развитие отдельных регионов в силу различия объективных и субъективных условий не одинаково, то это вызывает необходимость обеспечения равномерного уровня в предоставлении государственных услуг. Реализация данного принципа предоставления одинакового уровня государственных услуг должна осуществляться на основе механизма, который, с одной стороны, регулирует диспропорций между поступлениями и расходными функциями местных бюджетов, а с другой - обеспечивает одинаковый уровень потребления государственных услуг в различных регионах.

При этом важно иметь в виду, что использование различных форм сбалансированности бюджетов требует не только оптимального распределения доходов, но и результативности предоставления государственных услуг и повышения эффективности расходования средств. Принцип максимальной эффективности и результативности предоставления услуг напрямую сочетается с принципом максимального приближения уровня предоставления услуг к их получателям. Государственные услуги, которые оказываются на местном уровне, должны предоставляться местными органами власти и, как правило, должны финансироваться на местном уровне. Это позволит осуществить тесную увязку общественных расходов с их результатами, поскольку, когда оплата за услуги производиться теми, кто ими пользуется, то повышается эффективность реализации этих услуг и ответственность за принятие решений.

В качестве основных форм регулирования межбюджетных отношений используются механизмы предоставления официальных трансфертов общего характера, целевых текущих трансфертов и целевых трансфертов на развитие. На реализацию бюджетных инвестиционных проектов (программ) и на покрытие кассового разрыва используется механизм предоставления бюджетных кредитов. Другими словами, используется механизм горизонтального бюджетного выравнивания, который предполагает, с одной стороны, выравнивание уровня потребления государственных услуг по территориальным образованиям, а с другой – выравнивание стоимости этих услуг.

Между тем имеет место и проблема вертикальной несбалансированности бюджетов, возникающая вследствие различия функций разных уровней власти. Предполагаю, что эта проблема должна решаться комплексно и взаимосвязано, как двуединая задача. Во-первых, это выравнивание бюджетных потребностей каждого уровня власти с целью выполнения закрепленного за ними комплекса обязательных государственных услуг, т. е. рациональное распределение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за каждым уровнем власти. Во-вторых, это выравнивание доходных потенциалов бюджетов разных уровней власти в формировании общегосударственных доходов.

В Бюджетном кодексе РК предусмотрены ограничения принципа самостоятельности, среди которых можно выделить организационные, доходные, расходные и ограничения в сфере автономной имущественной ответственности.

Совершенствование системы межбюджетных отношений должно иметь целью, прежде всего, достижение баланса интересов между центром и регионами, на повышение заинтересованности местных исполнительных органов в развитии экономики регионов и на обеспечение стабильности поступлений финансовых ресурсов в бюджеты. Поскольку разграничение функций и полномочий между уровнями государственного управления по вертикали предполагает перераспределение бюджетных средств, то необходимо, тщательно координируя интересы центра и регионов, существенно изменить межбюджетные финансовые потоки. Отсюда следует, что эффективность модели межбюджетных отношений будет, в основном, определяться степенью ее оптимальности и гибкости. В рамках проводимой реформы межбюджетных отношений законодатель уточнил содержание принципа самостоятельности бюджетов [118]. Обращает на себя внимание два новых обстоятельства. Во-первых, указание на обязанность органов публичной власти обеспечить сбалансированность бюджетов, что означает усиление взаимозависимости органов, поскольку сбалансированность всех бюджетов достигается только при достижении этого свойства у всей бюджетной системы РК, т. е. усилит свойство централизации. Во-вторых, в текст статьи 84 БК РК введено положение о недопустимости установления расходных обязательств без указания на бюджет, за счет средств которого будет осуществляться финансирование расходов. Это правило, несомненно, позволит более четко разграничить ответственность бюджетов, но, в свою очередь, потребует и дальнейшего более глубокого разграничения полномочий.

Вывод: от сюда следует:

1.  Заявленная Бюджетным кодексом РК самостоятельность бюджетов присутствует как правовое явление, однако реальное влияние принципа самостоятельности на совокупность существующих бюджетов не приводит к возникновению свойства самостоятельности бюджетной системы РК современного этапа ее развития.

2.  Все предусмотренные в БК РК ограничения, а также используемые в текущем бюджетном законодательстве отступления от принципа самостоятельности бюджетов приводят к тому, что бюджетная система РК приобретает дополнительные свойства, характерные именно для бюджетных систем унитарного типа.

3.  В устройстве бюджетной системы Республики Казахстан сочетаются два принципа: иерархичности и централизации. Такое сочетание обеспечивает, с одной стороны, единство бюджетной системы, а с другой - позволяет учитывать существенные особенности регионов. Иерархичность системы, предполагающая некоторую децентрализацию, не выходит за рамки, обрисованные необходимостью обеспечения централизованного принятия и исполнения решений в бюджетной сфере.

2.2 Централизация бюджетной системы

Свойство централизации бюджетной системы обусловлено единственно возможным способом ее существования - единой и единственной бюджетной системы. Существования бюджетной системы в режиме единства позволяет полагать в жестком централизме построения бюджетной системы РК [119, с.16].

Питательной почвой для развития свойства централизации является существование консолидированного бюджета как свода бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. При отсутствии собственной правовой формы, консолидированный бюджет вынуждает публичные органы власти проводить единообразные действия по предоставлению аналитических и отчетных данных, необходимых для формирования экономической, финансовой и налоговой политики государства. Характерным признаком бюджетной системы РК на современном этапе развития является ссылка законодателя на то, что перечень, виды и количественные значения минимальных государственных стандартов, лежащих в основе формирования всех бюджетов, определяются (ограничиваются!) возможностями консолидированного бюджета РК (п. 2 ст. 101 БК РК).