Правовое регулирование межбюджетных отношений в Республике Казахстан (теоретико-правовые вопросы) (стр. 33 )

Пересмотр перечня доходов бюджета в сторону увеличения новых видов налогов или их отмены возможен только при одновременном внесении соответствующих изменений в налоговое законодательство. Установленный общий порядок изменения налогового законодательства требует, чтобы изменения в налоговые законы принимались до утверждения бюджета на очередной год и вступали в силу с начала нового финансового года. Однако допускается возможность внесения изменений в перечень налогов в текущем финансовом году, при условии одновременного внесения соответствующих изменений в закон о бюджете. Следует отметить, что жесткий порядок внесения изменений в перечень налогов и режима их взимания несомненно способствует стабилизации налоговой системы, ее предсказуемости и одновременно стабилизации всех экономических отношений.

Органы исполнительной власти имеют возможность вносить изменения в совокупную долю налоговых поступлений в бюджет путем предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и других обязательных платежей. Объем предоставленных льгот при этом не может превышать установленного законом о бюджете соответствующего лимита на указанные льготы. Порядок предоставления налоговых льгот не должен противоречить налоговому законодательству.

Такой же режим установлен для изменения перечня неналоговых источников доходов. Органы законодательной власти могут вносить изменения в перечень неналоговых доходов при условии получения положительного заключения исполнительных органов власти и одновременном внесении изменений в Бюджетный кодекс.

Не все доходы бюджета поступают на покрытие расходов самого бюджета. Часть этих доходов в соответствии с нормативами, предусмотренными законом о бюджете на очередной год и законом «О финансовых основах местного самоуправления» подлежит передаче в бюджеты нижестоящего уровня. Срок действия нормативов не может быть менее трех лет.

В категорию неналоговых доходов входят доходы от экономического использования, продажи или иного вида реализации имущества, а также доходы от платных услуг, оказываемых органами государственной власти, и финансовая помощь или бюджетных ссуд, получаемых из бюджетов других уровней. Последний вид доходов весьма маловероятен, поскольку в реальности финансовая помощь возможна только в направлении сверху вниз. Бюджетный кодекс также допускает возможность поступления в бюджет доходов средств по взаимным расчетам с другими бюджетами. Возможны иные виды доходов в виде остатков средств на конец предыдущего года и т. п.

Что касается продажи имущества с целью получения доходов, то Бюджетный кодекс РК (ст. 51) ставит задачу установления особого порядка и нормативов этой продажи. К доходам бюджета относятся также доходы от внешнеэкономической деятельности и реализации государственных запасов и резервов. Использование государственных резервов и запасов фактически означает «использование» того, что было накоплено нашими предшественниками.

Если доходы бюджета представлены только одной категорией собственных доходов, то доходы бюджетов включают в себя две категории доходов: собственные и регулирующие, финансовую помощь, а также средства, которые поступают в режиме взаимных расчетов и компенсаций.

В данном случае можно констатировать наличие противоречия статьи Бюджетного кодекса на предмет того, что следует считать доходами бюджета. В первом случае доходами любого бюджета, в том числе общего бюджета.

Не относятся к доходам бюджетов те денежные поступления в данные бюджеты, которые подлежат перечислению в местные бюджеты.

В целом налоговые доходы бюджетов устанавливаются и вводятся в действие законодательством в соответствие с Налоговым кодексом РК. Они включают в себя налоговые доходы, закрепленные на постоянной основе за областными бюджетами, включая поступления от налогов и сборов. В эту же группу доходов включены отчисления от местных налогов и сборов. Налоги, отнесенные законодательством к категории собственных для бюджетов, разграничиваются между бюджетами и местными бюджетами в порядке бюджетного регулирования, что регулируется законами о бюджете РК. При этом, в Бюджетном кодексе установлен порядок, согласно которому собственные доходы бюджетов, налогов и сборов, могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично - в процентной доле, которая подлежит утверждению на срок не менее трех лет. Учитывая то, в стране действует исчерпывающий перечень налогов, полномочия законодательных и исполнительных органов по формированию доходов сводятся к тому, что они не вправе вводить другие виды налогов кроме из перечня, определенного Налоговым кодексом, или устанавливать размеры ставок по ним. Они также не вправе предоставлять налоговые льготы по этим налогам, включая налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки в пределах лимитов, определенных законами о бюджете РК.

Бюджетный кодекс устанавливает правило, согласно которому все законы вводящие изменение в налоги и вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения законов о бюджете на очередной финансовый год. Если они вступают в силу в течение текущего финансового года, то такие изменения допускаются только при одновременном внесении изменений в законы о бюджете на текущий финансовый год.

Бюджетный кодекс четко и однозначно решил проблему закрепления за бюджетам всех доходов от использования имущества, находящегося в собственности. Имеются в виду доходы в виде прибыли от унитарных предприятий, созданных исполнительным органом, а также от сдачи в аренду. Аналогичный порядок установлен для доходов от платных услуг, которые оказываются бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти. Надо иметь в виду, что доходы от платных услуг поступают в бюджеты в форме оплаты по договорам гражданско-правового характера. Иные неналоговые доходы поступают в бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены законодательством РК.

Доходы местных бюджетов состоят из нескольких групп: собственных доходов, за счет регулирующих налогов, доходов в виде финансовой помощи и другие.

В состав доходов местных бюджетов зачисляются:

-  местные налоги и сборы, штрафы;

-  финансовые средства, переданные в режиме финансирования делегированных органами государства полномочий;

-  поступления от сдачи имущества в аренду;

-  поступления от местных займов и лотерей;

-  часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

-  дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления;

-  другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

Есть, однако, одна оговорка, которая не позволяет однозначно считать доходами средства, поступающие в местные бюджеты в режиме финансовой помощи, компенсаций и взаимных расчетов. В Бюджетном кодексе четко не определено, что указанные средства есть доходы местных бюджетов. Вместо этого законодатель предпочел избрать термин, что эти средства «поступают» в бюджеты. Если не считать, что чаще всего указанные средства имеют целевой характер расходов, то других отличий от регулирующих доходов нет.

Бюджетный кодекс РК (ст.63) допускает даже такую возможность, которая пока на практике совсем не реализуется. Речь идет о праве органов местного самоуправления на основе собственных нормативных актов передавать другим уровням бюджетов часть своих доходов. Ситуация пока нереальная в условиях острой нехватки средств в муниципальных образованиях, а также зависимости местных бюджетов от вышестоящих бюджетов. Однако, если принять во внимание то, что внутри местных образований могут создаваться другие образования, то вышеназванный порядок вполне может быть реализован.

Согласно норме Бюджетного кодекса РК в местные бюджеты разрешено зачислять все доходы от использования или продажи имущества, находящегося в коммунальной собственности. Органы местного самоуправления вправе устанавливать для предприятий норму отчислений, остающуюся у них после уплаты налогов. Также в бюджеты поступают доходы от оказания платных услуг, которые оказываются самими органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в их ведении.

Что касается налоговых доходов местных бюджетов, то к ним прежде всего относятся собственные налоговые доходы от местных налогов и сборов, закрепленные законами за местными бюджетами, а также отчисления от регулирующих налогов и сборов по нормативам, которые установлены не менее чем на три года. Сюда же включаются поступления от государственной пошлины, за исключением той доли, которая поступает целиком в республиканский бюджет. Норматив зачисления поступлений от государственной пошлины установлен в процентах по месту нахождения организации, принявшей платеж. Нормативные акты органов местного самоуправления по налогам должны приниматься до момента принятия местного бюджета или одновременно с внесением изменений в этот бюджет. Концепция действующей бюджетной системы РК предполагает единый подход к финансовому обеспечению функциональной деятельности государства и органов местного самоуправления. Вопрос об объеме расходов каждого в отдельности бюджета решается в общей увязке с объемом расходов и доходов всех остальных бюджетов. Этого требует единство страны, единое жизненное пространство общества, единая экономическая система и др. На решение межбюджетных проблем с учетом названного подхода направлено послание Президента РК, в котором предлагается упорядочить разделение расходов и доходов между бюджетами всех уровней.

Указанная задача решается также в рамках общего механизма распределения и перераспределения доходов бюджетной системы. Вообще нельзя отделить распределение и перераспределение прав на доходы от распределения и перераспределения обязанностей по расходам. Этап перераспределения является продолжением распределения. При этом обоснованность предоставления тому или иному бюджету прав на получение определенного объема доходов напрямую связана или должна быть связана с объемом полномочий, выполняемых соответствующими органами власти, задач по осуществлению расходов. То есть, объем распределяемых доходов должен определяться объемом закрепляемых за бюджетом расходов.

Фактор разграничения расходов, как и в целом - самостоятельность каждого бюджета, имеют относительное значение. В то же время принцип бюджета, а также потребность повышения эффективности государственного управления требуют предоставления определенной самостоятельности каждому уровню власти в формировании доходов и осуществлении расходов соответствующих бюджетов.