Правовое регулирование межбюджетных отношений в Республике Казахстан (теоретико-правовые вопросы) (стр. 32 )

В число расходов Бюджетный кодекс отнес также денежные средства, изымаемые из вышестоящих бюджетов в пользу нижестоящих бюджетов. В эту категорию расходов включены средства, передаваемые в порядке обеспечения реализации решений органов власти, следствием которых стало увеличение расходов нижестоящих бюджетов или уменьшились доходы этих бюджетов. Помимо этого в систему расходов бюджетов включены денежные средства, передаваемые в нижестоящие бюджеты в режиме обеспечения осуществления отдельных полномочий, передаваемых на другие уровни власти. Также в системе расходов бюджета названы денежные средства, передаваемые в нижестоящие бюджеты в режиме финансовой поддержки.

Представляется оправданным включение в перечень расходов республиканского бюджета средств, передаваемых в бюджеты других уровней, за исключением режима финансовой поддержки. Речь идет не о том, что финансовая поддержка не нужна. А о том, что нецелесообразно заранее передавать средства в один бюджет, зная, что они предназначены другому бюджету. Не лучше ли будет сразу передать право на эти средства тому бюджету, которому они предназначены.

Из республиканского бюджета также подлежат финансированию расходы на формирование государственной собственности, обеспечение целевых программ, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, относящихся к ведению органов власти, а также обслуживание и погашение государственного долга.

Бюджетам также предписывается включать в систему своих расходов средства, предназначенные для передачи в местные бюджеты. Речь идет о финансовой помощи местным бюджетам, финансовом обеспечении делегируемых государственных полномочий, обеспечении режима компенсаций дополнительных расходов или уменьшенных доходов, если это произошло вследствие решений, принятых органами власти на местном уровне. Бюджетным кодексом допускаются иные виды расходов, если они связаны с обеспечением деятельности органов власти.

По аналогии с вышестоящими бюджетами к исключительным расходам из местных бюджетов относятся расходы на содержание органов власти местного самоуправления, обеспечение противопожарной безопасности, обеспечение других организаций, находящихся в ведении местных образований.

Из экономического блока расходов местных бюджетов следует назвать расходы на формирование собственности и управление ею, организацию транспортного обслуживания населения, финансирование целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления, обслуживание и погашение долга.

К социальным расходам областных и других образований относятся расходы на финансирование учреждений образования, здравоохранения, культуры, спорта. Бюджетным кодексом предусмотрен и такой вид муниципальных расходов, как целевое дотирование населения. Большие затраты несут муниципалитеты на организацию и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства, которое, согласно Бюджетному кодексу, финансируется исключительно из местных бюджетов.

В обязанности местных органов власти включены также расходы на охрану окружающей среды, благоустройство и озеленение территорий образований, затраты на утилизацию и переработку бытовых отходов. В перечень расходов местного уровня также могут быть включены иные расходы по решению представительных органов власти.

В число этих расходов включены группы расходов, носящие экономический характер. Так, к ним относятся расходы, осуществляемые в режиме государственной поддержки отраслей промышленности, строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного транспорта, предприятий связи. Заботой органов власти всех уровней, которая обусловлена необходимостью финансового обеспечения расходов соответствующих бюджетов, является решение одной из определяющих проблем рыночной экономики – развитие рыночной инфраструктуры. В расходы бюджетов всех уровней включены также вопросы финансирования воспроизводства природных ресурсов. Кстати, для этих расходов Налоговым кодексом предназначены целевые доходы в режиме сборов на воспроизводство природных ресурсов.

Второй блок расходов, которые покрываются из бюджетов всех уровней, предназначен для финансирования целей административного характера. В их число входит финансирование правоохранительной деятельности МВД, судов, прокуратуры, обеспечение противопожарной безопасности, охраны окружающей среды и природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности. В число совместно финансируемых расходов были включены обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий.

К общим расходам всех бюджетов относятся расходы, которые призваны обеспечить научно-технический прогресс, в том числе финансирование научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проектно-изыскательских работ. К категории объектов, которые подлежат совместному финансированию всех уровней бюджетов, относятся средства массовой информации.

В число совместно финансируемых расходов также включены расходы на социальные вопросы, которые связаны с социальной защитой населения. Это блок расходов в наибольшей мере требует детальной конкретизации направлений и количественных параметров финансирования и должен осуществляться через наиболее совершенный механизм межбюджетных отношений.

Следует указать, что перечень совместно финансируемых расходов из бюджетов всех уровней не носит закрытого характера. К ним можно отнести любые расходы, которые предназначены для обеспечения вопросов, отнесенных законодательством РК.

Бюджетный кодекс устанавливает принцип конкретного механизма разграничения участия каждого бюджета в финансировании вышеназванных расходов. В частности, в статье 45 главы 7 Бюджетного кодекса определяются трансферты общего характера, где оговорено участие каждого уровня бюджета по финансовому обеспечению своей доли расходов. Названный порядок согласования, скорее всего, будет состоять в передаче части обязанностей по обеспечению определенных расходов вышестоящим бюджетом на соответствующий нижестоящий уровень отдельного бюджета., что, кстати, подтверждено положением о необходимости утверждения результатов распределения обязанностей по расходам законами о бюджетах, которые принимаются органами власти вышестоящего уровня.

Именно этот механизм разграничения бюджетных полномочий между различными уровнями власти стал главной причиной зависимости нижестоящих бюджетов от вышестоящих. При нехватке средств обычной стала ситуация, когда многие расходы в директивном порядке передаются в нижестоящие бюджеты без достаточного их финансового обеспечения. Так можно лучше выглядеть перед своими избирателями, которые обычно идут со своими просьбами и пожеланиями в те органы власти, которые практически не имеют финансовых ресурсов и возможности решения конкретных проблем.

Центральным вопросом межбюджетных отношений является вопрос о пропорции разграничения долей консолидированных доходов между уровнями бюджетной системы по отношению к распределению обязательств по расходам. Общим принципом организации финансов внутри государства является необходимость наделения управленческих звеньев собственными доходными источниками для выполнения функций по управлению государством в пределах определенных Конституцией (законом) полномочий»,- указывает [134, с.67]. Политика государства в сфере межбюджетных отношений должна ориентироваться на выполнение задачи формирования доходной и расходной частей каждого бюджета, чтобы каждый бюджет был обеспечен финансовыми средствами достаточными для финансирования первостепенных задач соответствующего уровня власти. Но поскольку на практике этого пока нет, то своего рода целью указанной политики выступает перераспределение ресурсов между бюджетами для выравнивания доходной части нижестоящих бюджетов до минимально необходимого уровня, предполагающего достижение минимальной бюджетной обеспеченности. Конечно, подобная тактика органов государственного управления объясняется причиной – нехваткой денежных средств в объеме, достаточном для реализации стратегической задачи.

Непосредственно объектом межбюджетных отношений выступают не все доходы бюджетной системы, а только регулирующие доходы и те денежные средства, которые подлежат перераспределению между бюджетами. Доходы бюджетов выступают главным объектом, по поводу которого сталкиваются позиции органов власти республиканского и местного уровней. Причем, доля доходов республиканского бюджета, как правило, не обсуждается, она принимается как данное самим богом. Споры идут вокруг вопросов о том, на какую долю доходов в консолидированном бюджете могут претендовать органы местного самоуправления.

Мы полагаем некорректным саму постановку вопроса об установлении пропорции в распределении доходов консолидированного бюджета между уровнями бюджетной системы. Точнее, эта пропорция должна быть. Но ее конкретная величина должна устанавливаться исходя из распределения обязанностей по расходам между бюджетами. Может быть, и, скорее всего так надо и сделать, за республиканским бюджетом следует закрепить все 70 процентов доходов консолидированного бюджета страны. Но для этого все бюджеты обязана взять на себя решение в полном объеме указанного среднего по стране уровня социального обеспечения населения. Что касается других образований, то их задача состоит в развитии собственной экономики, чтобы увеличить планку среднего уровня социального обеспечения. Таким образом, не будет нищих регионов и будет обеспечена база для заинтересованности в проявлении собственной инициативы в экономическом развитии.

Доходы бюджета представлены прежде всего собственными налоговыми источниками. Отдельный режим имеют налоговые поступления, зачисляющиеся в бюджет местного уровня, но фактически передаваемые в нижестоящие бюджеты в качестве регулирующих доходов. Помимо налоговых доходов большое значение имеют неналоговые источники доходов бюджета. Перечень всех видов доходов не носит закрытого характера. Однако каждый из имеющихся видов доходов устанавливается законом.

Налоговые доходы бюджета представлены теми налогами и сборами, ставки которых устанавливаются налоговым законодательством, а сами налоговые поступления в определенной пропорции через механизм бюджетного регулирования распределяются между бюджетами разного уровня в соответствии с законом о бюджете на очередной год. Причем, сами пропорции носят стабильный характер и устанавливаться не менее, чем на три года. Но, если они все же подлежат пересмотру, то Бюджетный кодекс допускает изменения лишь в сторону увеличения нормативов отчислений в нижестоящие бюджеты. При соответствующем изменении в налоговом законодательстве возможно сокращение срока действия долговременных нормативов отчислений в нижестоящие бюджеты. В ту же группу налоговых доходов Бюджетный кодекс включил таможенные пошлины, сборы и иные таможенные платежи, а также государственную пошлину.