Правовое регулирование межбюджетных отношений в Республике Казахстан (теоретико-правовые вопросы) (стр. 7 )

Структура двухуровневой бюджетной системы РК для достижения согласования с конституционными требованиями самостоятельности государственной и местной властей должна подкрепляться соответствующим набором бюджетных полномочий каждого уровня власти. Конституционно данный статус субъектов РК и местных образований в бюджетной сфере нашел свое закрепление в принципе самостоятельности бюджетов.

Принципа самостоятельности подробно расписывается Бюджетным кодексом РК. Можно различить организационную, доходную, расходную его составляющие, а также автономность имущественной ответственности каждого бюджета. Организационная составляющая самостоятельности бюджетов заключается в наделении органов соответствующего уровня полномочиями по формированию бюджета (включая составление проекта, рассмотрение, утверждение, исполнение и контроль) и в одновременном запрете вторжения органов иных уровней публичной власти в этот процесс.

Доходная составляющая принципа самостоятельности бюджетов включает в себя право « держателей бюджета », которыми являются публичные образования на определенную часть доходов от всех доходов бюджетной системы. При этом само право на доходы неоднородно, в его составе выделяются абсолютные, относительные и условные правомочия. Лишение любого «держателя бюджета» абсолютного права на доходы недопустимо, в силу конституционных противопоказаний. Абсолютные бюджетные правомочия неотчуждаемы – каждый бюджет имеет право на доходы, которые условно можно назвать собственными доходами. Относительные правомочия публичных образований реализуются в процессе первичного бюджетного регулирования (распределения доходных источников), они вытекают из равенства правового статуса публичных образований в налоговой и бюджетной сфере и предполагают право бюджетов на закрепленные и (или) регулирующие доходы. Условные правомочия призваны учесть разницу в фактическом положении территорий (экономическом, демографическом, социальном и т. д.) и обеспечить конституционное равенство прав граждан на всей территории Республики Казахстан. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов и местных образований происходит в рамках вторичного бюджетного регулирования - оказания финансовой помощи.

Расходная составляющая самостоятельности бюджетов предполагает соответствие направления расходования бюджетных средств государственным полномочиям «держателей бюджета». Определяющим элементом здесь является именно набор государственных полномочий, обусловленный, в свою очередь, нормами самой Конституции РК и нормами законодательных актов из нее вытекающими. Самостоятельное осуществление, в рамках действующего разграничения, публичных функций требует самостоятельных расходных полномочий публичных образований.

Логичным завершением принципа самостоятельности бюджетов является требование автономной имущественной ответственности каждого «держателя бюджета» как публичного образования.

По бюджетному законодательству бюджетные образования не отвечают по «чужим» бюджетным долгам, если не использовались специальные «бюджетные» гарантии, не допускается также компенсация потерь одного бюджета за счет другого бюджета (ст. ст. 35 и 108,109 БК РК). Конструкция ответственности «держателей бюджета» концептуально совпадает с гражданско-правовой ответственностью всех участников гражданского оборота. Такой единый подход законодателя к определению имущественной ответственности публичного субъекта как в гражданско-правовой, так и бюджетной сферах представляется верным, поскольку в обоих случаях публичный субъект равным образом отвечает по своим обязательствам своей казной.

Содержания принципа бюджетного строения составляет именно самостоятельность каждого бюджета бюджетной системы во всех ее проявлениях. Самостоятельность бюджетов обеспечивает самостоятельность власти публичных субъектов, без которой невозможно существование государства.

Вместе с тем, анализ действующего с 1993 года бюджетного и налогового законодательства, тенденции, обнаруживающиеся в производимых изменениях, позволяет усомниться в существовании бюджетного подчинения как явления, на котором основывается регулирование бюджетных отношений. При всей кажущейся логичности и завершенности правового регулирования принципа самостоятельности бюджетов и его неразрывной связи представляется, что все-таки сущностью бюджетной системы РК является унитаризм.

Бюджетное законодательство последних 20 лет, его содержание и направление развития, позволяет выделить такие свойства бюджетной системы как иерархичность, централизация, целевой характер бюджетных средств. Названная совокупность свойств отражает состояние бюджетной сферы государства современного периода его развития, характеризующегося тем, что этап рождения бюджетной системы, продолжился не периодом эволюционного развития, а энергичным этапом ее реформирования.

Свойство единства системы появилось и стало развиваться как противовес свойству самостоятельности элементов бюджетной системы (публичных образований). Негативные моменты самостоятельности (потеря управляемости финансовых потоков в масштабе всей страны; нежелание или неспособность органов власти и органов местного самоуправления брать на себя ответственность за нарушения в бюджетной сфере) вынудили центральные ведомства пойти на сокращение бюджетных полномочий регионов и местного самоуправления, на введение в бюджетную сферу элементов косвенного, а затем и прямого принуждения. Бюджетный унитаризм возник как инструмент, позволяющий организовать слаженное функционирование всей бюджетной системы. Интенсивное и разнообразное использование подобных способов правового регулирования привели к приоритету унитаризма в сущностных свойствах всей бюджетной системы государства. О существенном перерождении всей бюджетной системы страны свидетельствует, на наш взгляд, и то обстоятельство, что принудительные механизмы переносятся и используют те же инструменты по отношению и к местным бюджетам.

Свойства иерархичности и централизации бюджетной системы являются в некотором роде антиподами друг другу, поскольку централизация предполагает наличие единственного центра управления системой, иерархичность же указывает на существование нескольких управляющих воздействий. В бюджетной системе страны названные свойства взаимно дополняют друг друга и лишь только усиливают ее свойство единства Свойство централизации характеризует сущность управляющего воздействия - оно формируется в одном центре и является обязательным для всех бюджетов и подкрепляется едиными мерами воздействия и административного принуждения. Иерархичность гарантирует доведение управляющего воздействия до каждого элемента бюджетной системы и обеспечивает жесткий контроль за его исполнением. Жесткая централизация бюджетной системы может быть ослаблена механизмом обратной связи, предполагающем в обязательном порядке учет интересов региональных и местных бюджетов. Свойство иерархичности «исправляется» включением в действие согласительных процедур при разногласиях между выше - и нижестоящим бюджетами. Отдельные элементы согласительных процедур, а также обратная связь как неотъемлемый институт управления любой системой присутствуют в бюджетной системе, однако их роль и значение незначительны, что не позволяет нейтрализовать усиливающиеся свойство централизации.

В развитии бюджетного законодательства, начиная с принятия Конституции Республики Казахстан 1995 года, отчетливо просматривается тенденция усиления оригинальности начал в построении бюджетной системы и сокращение сферы действия принципа самостоятельности бюджетов.

Во-первых, принцип самостоятельности бюджетов имеет ограничения, изначально предусмотренные в Бюджетном кодексе РК. Во-вторых, принцип самостоятельности бюджетов регулярно отрицается текущим бюджетным законодательством. В-третьих, содержание принципа единства бюджетной системы входит в противоречие с принципом самостоятельности бюджетов. В-четвертых, постоянное реформирование налоговой и бюджетной системы осуществляется в направлении отказа от принципа самостоятельности. Рассмотренные в своей совокупности ограничения свидетельствуют о существенно иных свойствах бюджетной системы, нежели те, которые присущи системам, построенным на принципе самостоятельности.

В самом Бюджетном кодексе РК присутствует целый ряд ограничений, среди которых можно выделить организационные, доходные, расходные и ограничения в сфере автономной имущественной ответственности.

1. Организационные ограничения проявляются в возможности передачи исполнения бюджета одного уровня органам другого бюджетного уровня в ситуации обнаружившегося несоответствия заданных Бюджетным кодексом параметров бюджетов субъектов и местных бюджетов (ст. 112 БК РК) и праве (обязанности) вышестоящего бюджета на проведение проверок бюджетов другого уровня при предоставлении финансовой помощи (ст. ст. 44 и 125 БК РК). Получение бюджетами областей финансовой помощи из государственного бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности способно привести к полной утрате организационной самостоятельности, поскольку она обусловлена подписанием соглашения об исполнении бюджета через казначейство (ст. 122 БК РК).

Кроме того, отчетливо наблюдается зависимость нижестоящих бюджетов от вышестоящих в процессе формирования бюджетов. Зависимость возникает в связи с невозможностью установить собственную доходную базу бюджета до утверждения показателей вышестоящего бюджета по передаваемым расходам и соответствующим им доходам, отчислениям от регулирующих доходов, размеров финансовой помощи и др.

Изменения в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между различными бюджетами, свидетельствуют об усилении организационной зависимости. В законодательстве появляется такое понятие как администраторы программ, которая осуществляет управление бюджетом для временного осуществления полномочий по финансированию расходов, в случае допущения им нарушений действующего бюджетного законодательства. На государственные органы также могут быть возложены обязанности по осуществлению отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления.

Независимость публичных органов и уровней бюджетной системы в бюджетном процессе ограничена путем установления дополнительных обязанностей. Так, для местных образований обязательным становится исполнение требований, предъявляемых к порядку замещения должности руководителя администратора программ. Расширяется перечень сведений, подлежащих обязательному опубликованию - кроме годового отчета об исполнении бюджета, необходимо также публикация ежеквартальных сведений о ходе исполнения бюджета, а также данных о численности государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений с указанием фактических расходов на их денежное содержание. Аналогичные императивные требования адресованы органам местного самоуправления, которые обязаны опубликовать (либо довести до сведения населения иным способом) годовой отчет об исполнении местного бюджета, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности служащих, работников учреждений с указанием фактических расходов на их денежное содержание. Обязательными становятся и публичные слушания по проекту бюджета и проекту годового отчета об исполнении бюджета.