Правовое регулирование межбюджетных отношений в Республике Казахстан (теоретико-правовые вопросы) (стр. 35 )

Режим установления минимальных государственных стандартов предполагает, что на всей территории страны эти стандарты будут определять органы государственной власти. Одновременно ответственность за соблюдение государственных минимальных социальных стандартов переносится на органы государственной власти и органы местного самоуправления, поскольку они будут обязаны осуществлять формирование и исполнение соответствующих бюджетов на основе государственных минимальных социальных стандартов в пределах имеющихся финансовых ресурсов. Таким образом, сам механизм утверждения государственных минимальных стандартов и их исполнения, осуществляемый через передачу из вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет денежных средств с целью обеспечения названных стандартов, будет способствовать концентрации финансовых ресурсов.

Норматив государственного минимального социального стандарта связан с показателем минимальной бюджетной обеспеченности, точнее - бюджетного финансирования социальных услуг населению. Минимальная бюджетная обеспеченность предполагает минимально допустимую стоимость государственных услуг в денежном выражении, которые обязаны предоставить за счет бюджетных средств органы власти в расчете на душу населения. Этот показатель должен обеспечивать расчет финансовых нормативов для определения минимально необходимого объема расходов в соответствии с бюджетной классификацией. С учетом этого в состав системы государственных минимальных социальных стандартов включены стандарты в области оплаты труда, пенсий, образования, здравоохранения, культуры, социального и жилищно-коммунального обслуживания населения.

В режиме нормативов также применяется показатель средней финансовой обеспеченности, который представляет собой сумму бюджетных средств, средств внебюджетных фондов и иных средств, направляемых на содержание объектов социальной и производственной инфраструктуры, а также на финансирование социально-экономического развития регионов или административно-территориального образования, в расчете на одного жителя.

Еще одним базовым элементом распределения расходных и доходных полномочий, а также межбюджетных отношений выступает консолидированный бюджет, который одновременно является одним из объединяющих факторов всех бюджетов страны. Бюджетный кодекс характеризует понятие консолидированного бюджета как свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории.

Консолидированный бюджет применяется, прежде всего, для расчета уровня минимально обеспеченного бюджета, а также для анализа других показателей каждого бюджета и межбюджетных отношений. С его помощью рассчитываются нормы, минимальные стандарты социального обеспечения проживающего по всей стране населения с целью выравнивания этого показателя. На базе консолидированного бюджета передаются суммы денежной помощи из вышестоящего бюджета в нижестоящий. Законом запрещено устанавливать консолидированный бюджет как источник финансирования расходов. Возможности консолидированного бюджета являются исходной базой для расчета норм распределения доходов между бюджетами различного уровня.

Помимо консолидированного бюджета в качестве аналитического инструмента применяется метод финансового баланса, под которым понимается свод всех доходов и расходов консолидированного бюджета, а также прибыли и амортизационных отчислений организаций. Таким образом, помимо средств, находящихся в распоряжении органов власти, финансовый баланс включает средства организаций, которые могут быть направлены на развитие производства и социальных программ. Денежные средства населения при этом не учитываются. Для обеспечения самостоятельности бюджетов всех уровней, формирования межбюджетных отношений определяющее значение имеет режим поступления денежных средств в бюджет в зависимости от способа их поступления в бюджет, из которого они подлежат расходованию. В этом плане можно выделить группу доходных источников, которые непосредственно поступают в бюджет соответствующего уровня, а также те средства, которые вначале поступают в бюджет вышестоящего уровня, а затем перераспределяются между бюджетами нижестоящего уровня. Всего можно выделить шесть правовых режимов поступления денежных средств в бюджеты соответствующего уровня. К ним относятся:

-  собственные доходы;

-  регулирующие доходы;

-  средства, поступающие в режиме компенсаций;

-  средства, поступающие в режиме взаимных расчетов;

-  финансовая помощь.

Согласно норме ст. 49 БК РК доходы бюджета – это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжение органов государственной власти и органов местного самоуправления. Таким образом, бюджетная ссуда доходом бюджетов не является. Да она и не может быть таковой по причине обязательного возврата указанной денежной суммы.

Поступающие в другие бюджеты дополнительные средства, как и расходы под них, подлежат отдельному учету по каждому виду расходов, а дополнительные финансовые средства подлежат учету в режиме безвозмездных перечислений.

Расходы бюджетов обеспечиваются в первую очередь системой собственных и регулирующих доходов. Это те доходы, которые полностью или частично закреплены на постоянной или временной основе за конкретным бюджетом или внебюджетным фондом законодательством. Эти доходы поступают в бюджеты нижестоящего уровня независимо от желания отдельных должностных лиц вышестоящего уровня публичной власти. Это как раз то, что составляет базу самостоятельности.

В соответствии со ст. 50 БК РК к категории собственных доходов относятся те доходы, которые на постоянной основе полностью или частично закреплены законом за определенным бюджетом. В перечень собственных доходов включены налоговые доходы, поступающие в соответствующий бюджет или внебюджетный фонд, а также неналоговые доходы и безвозмездные перечисления. Под регулирующими доходами принято понимать доходные источники, поступающие в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год. Это - разновидность бюджетных доходов, с помощью которых обеспечивается сбалансированность доходов и расходов бюджетов регионального и местного уровня. Бюджетное законодательство определяет регулирующие доходы как те доходы, которые вначале поступают в адрес вышестоящего бюджета, откуда в определенной доле, выраженной в процентах, для каждого бюджета - получателя они поступают соответственно в региональный или местный бюджет, где учитываются как доходные источники.

Регулирующие доходы бюджетов представлены налогами и иными платежами, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в нижестоящие бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов. Нормативы отчислений количества регулирующих доходов определяют в законе о бюджете те органы законодательной власти, которые распределяют регулирующие доходы между бюджетами нижестоящего уровня. Таким образом, регулирующие источники доходов зачисляются в вышестоящий бюджет для того, чтобы затем в определенных пропорциях быть распределенными между нижестоящими бюджетами. Допускается также возможность передачи регулирующих доходов из республиканского бюджета в местные бюджеты через трансферты. Сколько выделить средств по линии регулирующих доходов, а именно нормативы отчислений для нижестоящих бюджетов решают на уровне закона о бюджете того уровня, который передает эти доходы, либо того уровня, который распределяет полученные из вышестоящего бюджета доходы.

Заслуживает одобрения включение в Бюджетный кодекс ряда положений, в которых определен порядок распределения доходов от некоторых налогов в режиме регулирующих источников. В частности, установлены четкие и ясные пропорции в процентах распределения по налогу на добычу полезных ископаемых.

Формой передачи регулирующих доходов выступают названные в разделе расходов бюджетов трансферты, которые являются формой финансового обеспечения обязательств денежных выплат населению, установленных органами власти, а также представительными органами власти местных образований. Посредством трансфертов происходит также финансовое обеспечение полномочий, делегируемых вышестоящими органами власти, или обеспечение дополнительных расходов, возникших вследствие принятия решений, по причине которых увеличились расходы или уменьшились доходы других бюджетов.

Применительно к бюджетным отношениям понятие “трансферт” предполагает “перевод средств в любой форме в нижестоящие бюджеты”. В современных условиях в РК применение трансфертных средств означает определенный порядок, в соответствии с которым распределяются средства. Эти средства передаются регионам в порядке финансовой помощи.

Трансферты служат не только цели выравнивания финансовых потенциалов, но также являются одним из элементов механизма корректировки доходов бюджетов регионов. В своем Послании Президент РК отметил, что благодаря перераспределению налоговых поступлений удалось смягчить разрыв в стартовых возможностях регионов. На практике «уже действует новая методика выделения трансфертов. Но в перспективе ее надо закрепить законодательно и, соответственно, пересмотреть деятельность ныне существующих фондов региональной поддержки. Нам крайне необходим прозрачный механизм выделения из бюджета субсидий и региональных трансфертов».

Таким образом, государство с помощью трансфертов берет на себя право не только перераспределения доходов, но также влияет на направленность расходов регионов, а через них фактически контролирует политику расходов по собственным и закрепленным источникам. Еще одним элементом сложившейся практики трансфертов является излишняя доля перераспределяемых доходов между бюджетами одного уровня. С помощью трансфертов центр осуществляет скрытое перераспределение доходов от одного субъекта другому. Посредством трансфертов также происходит предоставление финансовой помощи, финансовое обеспечение полномочий, делегируемых вышестоящими органами власти, или обеспечение дополнительных расходов, возникших вследствие принятия решений, по причине которых увеличились расходы или уменьшились доходы других бюджетов.

В случае недостатка собственных и регулирующих доходных источников бюджетным законодательством предусмотрена передача финансовых средств из вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты в режиме финансовой помощи. Этот вид помощи имеет порой определяющее значение в обеспечении необходимыми средствами нижестоящих бюджетов, поскольку других источников пополнения средств нет. Финансовая помощь предоставляется на те же указанные выше цели выравнивания уровня минимальной обеспеченности бюджета нижестоящего уровня, с учетом объема социальных выплат населению. Критерием необходимости выделения средств бюджетам выступает индекс бюджетных расходов, который показывает, насколько больше или меньше необходимо затратить бюджетных средств в данном регионе по сравнению со средними или минимальными по Казахстану для обеспечения сопоставимого уровня финансирования основных бюджетных расходов.