Правовое регулирование межбюджетных отношений в Республике Казахстан (теоретико-правовые вопросы) (стр. 30 )

Объективная необходимость перераспределения бюджетных ресурсов между бюджетами по вертикали и их концентрации на вышестоящих уровнях бюджетной системы вытекает из потребности перераспределения бюджетных ресурсов между нижестоящими бюджетами по горизонтали с целью выравнивания их ресурсного потенциала. О том, насколько различен уровень налогового потенциала, может свидетельствовать тот факт, что только одна Астана дает почти 35 процентов доходной части республиканского бюджета. Республиканский бюджет по отношению к региональным, а региональные бюджеты по отношению к местным бюджетам должны брать на себя дополнительный объем ресурсов для целенаправленного перераспределения их между нижестоящими бюджетами. При этом средства идут на цели выравнивания экономического потенциала отдельных территорий и на обеспечение каждому человеку социальных услуг, гарантированных Конституцией РК и другими законами.

Следует поддержать меры Правительства РК по созданию «механизмов избирательной инвестиционной поддержки территорий». Действительно инвестиции должны осуществляться для постепенного выравнивания экономического потенциала, но с учетом технико-экономического обоснования. Поэтому режим избирательности инвестиционной деятельности средств из республиканского бюджета вполне оправдан.

В качестве аргумента обоснованности концентрации финансовой власти на уровне государства часто называется необходимость борьбы с расхищением бюджетных средств.

Конечно, совершенно нельзя исключать случаев, когда на уровне регионов и местных образований средства из бюджетов частично разворовываются, используются не по назначению. Не зря в ряде областей (да и в других городах и районах это не редкость) часто наблюдается такая зависимость двух событий. Начали строить очередную партию коттеджей – значит поступила в бюджет очередная порция финансовой помощи из Национального фонда или республиканского бюджета. Причем деньги поступили на социальные или иные цели, решение которых требует немедленного финансирования. Но бесконтрольность и круговая порука создают благоприятную почву для финансовых злоупотреблений.

В научной литературе и на практике пока не решен вопрос, как можно совместить самостоятельность бюджетов и гарантированность того, что эта самостоятельность не превратится в вакханалию зла. В условиях так называемой «демократической» страны «удельный хозяин» порой имеет намного больше власти, чем имели бывшие партийные деятели в обкомах и райкомах. Пожалуй, ее пределы сравнимы с теми возможностями, которые имели богачи.

Конечно, глубинные причины негативных явлений кроются в наличии противоречия между демократическими возможностями системы управления обществом и низкой правовой культурой общества, отсутствием развитых элементов гражданского общества, которые могли бы осуществлять демократический контроль за органами власти. Сказывается также слабая работа правоохранительных органов. Нередки случаи присутствия при высоких начальниках «карманных» беспринципных прокуроров, руководителей других правоохранительных структур, готовых пойти на все, чтобы самим получить такую же возможность построить задарма коттедж и т. п. Не исключаются случаи проникновения в органы власти, а также в систему правоохранительных структур криминальных элементов. Не в лучшую сторону была направлена политика государства, которая фактически вела к ослаблению поддержки правоохранительных органов, ослаблению всей системы контроля и привлечения к ответственности.

Для региональных и местных бюджетов проблемы возникают также в процессе подготовки и принятия соответствующих бюджетов. В частности доля доходной части нижестоящих бюджетов определяется в самый последний момент, когда на местах порой уже приняли бюджет. И в это время из республиканского уровня бюджета (или регионального по отношению к местным бюджетам) поступают совсем иные показатели по финансовой помощи и иным разделам, нежели те, что были включены в бюджет. Отсутствие стабильных правил «игры» в бюджетном процессе сдерживает проявление самостоятельности региональных и местных бюджетов. Особенно в трудном положении оказываются органы местного самоуправления, которые всегда вынуждены ждать в последнюю очередь, что им позволят получить в качестве источника своих доходов органы власти вышестоящего уровня. В этой ситуации, очевидно, следует подумать, как осуществлять порядок формирования бюджетного процесса снизу.

Все это свидетельствует о том, что отсутствует реальная база для самостоятельности бюджетов нижестоящих уровней. Пока что в бюджетно-финансовой сфере государства, а также местные образования фактически еще не получили установленной Конституцией самостоятельности. Проблема не только в создании действенного механизма контроля за использованием средств на местах, но и в том, чтобы найти адекватный способ реализации конституционных положений о демократическом государстве.

Созданный за последние годы относительно стабильный механизм взаимоотношений бюджетов направлен всего лишь на детализацию и подробную регламентацию фактической зависимости нижестоящих бюджетов от вышестоящих бюджетов. В реальности межбюджетные отношения страдают многими недостатками, без ликвидации которых возникнут трудности в сохранении единства страны, в построении цивилизованного рыночного государства.

Несмотря на предпринимаемые усилия разработки адекватной концептуальной базы реформирования межбюджетных отношений, для всех этапов их реформирования характерно отсутствие проработанной методологии в данной области, следствием чего стало то, что вместо политики развития каждого субъекта проводилась и проводится политика оказания помощи нижестоящим бюджетам. Проводимая государственными органами власти политика унификации межбюджетных отношений обернулась тем, что все больше и больше регионов в РК превращаются в дотационные. Продекларированная в концепции реформирования межбюджетных отношений задача создания условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов пока остается нереализованным пожеланием. Также остается пустым обещанием поставленная в том же документе задача повышения эффективности функционирования региональных бюджетных систем, оздоровление региональных финансов.

Продолжается увеличение доли концентрации ресурсов в вышестоящих бюджетах по отношению к нижестоящим бюджетам. Количество дотационных бюджетов за прошлый год увеличилось. Неоправданное стремление республиканских органов власти по отношению областям, а области по отношению к местным образованиям сконцентрировать в вышестоящих бюджетах максимальный объем бюджетных ресурсов, которые затем в различных режимах передаются в нижестоящие бюджеты, сохраняет практику движения встречных финансовых потоков. Мало того, если раньше правительство ставило задачу минимизации встречных финансовых потоков, то сейчас оно в этом оно не видит ничего плохого.

Интересно, что для получателей бюджетных средств в принципе не имеет существенного значения, из какого уровня бюджета они получают бюджетные ассигнования. Да и для органов власти в едином государстве также не должно было бы возникать особых проблем с распределением прав на доступ к «финансовому пирогу». По идее, тот уровень власти, который больше получает из единого ресурсного источника, должен взять на себя большую долю совокупных расходов. Однако, как было указано, на деле противоречия есть, и не так давно они грозили перерасти в политическую форму. В данном случае нет необходимости проводить исследование, чтобы констатировать, что противоречия межбюджетного характера не связаны с фактом наличия уровней публичной власти, не связаны они и с фактом наличия многонационального государства, а вытекают из особенностей реализации властных полномочий, определяются механизмом закрепления прав и обязанностей между уровнями власти. Речь идет также о неадекватной реализации принципа, о нерешенности вопроса публично-правовой ответственности каждого уровня власти за свою деятельность.

Определенное влияние на состояние межбюджетных отношений оказывает наличие значительных различий в положении населения отдельных регионов, что вызвано неравномерным экономическим развитием отдельных территорий страны и необходимостью выравнивания экономического потенциала регионов, а также обеспечением более - менее равномерного уровня социальной защищенности населения, независимо от места проживания каждого нуждающегося в этой помощи. Подобная неравномерность развития регионов является следствием исторического их развития. Однако эта причина не означает автоматического появления противоречий. При наличии управляющего воздействия эта причина может быть преодолена.

К причинам межбюджетных противоречий можно отнести сложившийся уровень финансовой дисциплины, а в более широком плане – правовой культуры. Ряд политиков, чиновников стремится к овладению рычагами управления финансовых отношений и, прежде всего, к каналам перераспределения бюджетных ресурсов только с одной целью – реализовать узко политические или даже свои личные интересы при полном игнорировании общих потребностей и интересов общества. справедливо указывает на то, что «юридические институты государства регулируются законом таким образом, чтобы узаконить произвольный характер осуществления власти и исполнения государственных должностей» [148, с.97].

Нельзя не учитывать, что в основе проблем межбюджетного характера лежат причины экономического характера. Общий недостаток средств в бюджетной системе неизбежно должен был вызвать противоречия между различными уровнями власти по поводу распределения финансовых ресурсов. Когда чего-то не хватает, по этому поводу всегда возникает ажиотаж, а вместе с ним и проблемы. В стране сложилась и действует целая система неформальных отношений, благодаря которым органы власти вышестоящего уровня власти имеют достаточно большую возможность руководить бюджетной деятельностью того бюджета, который формально от них должен функционировать независимо.

Среди причин конфликтного состояния межбюджетных отношений следует выделить сложившийся порядок жесткой централизованной зависимости нижестоящих органов власти от вышестоящих органов власти. В относительно новых условиях он воспроизводится в головах и действиях людей. Срабатывают старые стереотипы подчиненности чиновнику из органа вышестоящего уровня. В бюджетной сфере это проявляется в том, что размеры финансовой помощи тем же муниципальным образованиям часто предоставляются не по объективным признакам, а в зависимости от умения акима договариваться с вышестоящими органами власти.