Правовое регулирование межбюджетных отношений в Республике Казахстан (теоретико-правовые вопросы) (стр. 26 )

Сдерживающим фактором развития межбюджетных отношений выступают недостатки правового регулирования этой сферы. Действующее законодательство, определяющее режим реализации бюджетных прав органов местного самоуправления, не содержит четких формулировок относительно принципов реализации бюджетных полномочий республиканских образований. Оно допускает различные толкования относительно определения бюджетного статуса органов местного самоуправления как контрагента межбюджетных отношений на региональном уровне. Негативно влияет на состояние межбюджетных отношений нерешенность вопроса на законодательном уровне об унификации механизма взаимоотношений субъектов РК и органов местного самоуправления. Вслед за республиканским уровнем государства правовая регламентация регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне имеет те же недостатки и страдает такой же схематичностью и неоднозначностью.

Понятие «межбюджетные отношения» является новым в бюджетном законодательстве. Обоснованность его появления вытекает из потребности отразить группу бюджетных отношений, возникающих в федеративном государстве по поводу взаимодействия в бюджетной сфере уровней публичной власти (регионального и местного самоуправления) и их уполномоченных представителей – органов управления. По сути, оно интегрирует ряд других понятий бюджетного права: бюджетная система, бюджетное устройство, бюджетное регулирование. При этом базовым для всех названных понятий, включая понятие «межбюджетные отношения», выступает понятие «бюджет» [135-147].

Сами межбюджетные отношения, как определенная группа экономических отношений, являются частью бюджетных отношений. Как и все другие разновидности бюджетных отношений, межбюджетные отношения образуются, изменяются и прекращаются в результате функционирования бюджетов и одновременно являются следствием проявления принципа бюджетного единообразия и наличия особых отношений государства и местного самоуправления. При этом понятие «межбюджетные отношения» отражает не все виды бюджетных отношений, а только те, которые возникают в связи с взаимодействием элементов бюджетной системы. В содержание понятия «межбюджетные отношения» не входят те отношения, которые реализуются органами власти определенного уровня самостоятельно, например, это могут быть бюджетные отношения, складывающиеся по поводу принятия и исполнения бюджета. Межбюджетные отношения включают в себя те группы связей, которые возникают по поводу функционирования бюджетной системы, реализации бюджетного устройства, осуществления бюджетного регулирования.

Недостатки в определении понятия «межбюджетные отношения» оказывают влияние на состояние их правового регулирования, а также обусловливают наличие определенных просчетов в процессе управления ими. Правильное определение сущности явления во многом предопределяет содержание концепции государственного регулирования конкретной группы отношений. К сожалению, действующее бюджетное законодательство не содержит точного определения понятия «межбюджетные отношения». От того, насколько верно определено содержание понятий, зависит результативность управленческого воздействия на отношения, которые являются содержанием этих понятий.

В ст. 129 БК РК законодатель определяет межбюджетные отношения как отношения между органами власти регионального и местного уровня, но при этом он не указывает предмет, относительно которого возникают эти отношения. Следует учитывать, что не может быть отношений между бюджетами, поскольку категория «бюджет» сама является отражением экономико-правовых отношений. Положительное значение определения межбюджетных отношений состоит разве лишь в том, что в нем уточнен факт, что под межбюджетными отношениями на самом деле понимаются отношения не между бюджетами, а между органами государственной власти, регионального уровня, а также органами местного самоуправления [134, с.265]. О том, что межбюджетные отношения складываются по поводу передачи средств из одного бюджета в другой бюджет, можно предположить, судя по контексту содержания главы Бюджетного кодекса, в которой они рассматриваются.

Что касается других нормативных правовых актов, в первую очередь, постановлений Правительства РК в которых содержатся специальные программы реформирования межбюджетных отношений, то они вообще не раскрывают содержание понятия «межбюджетные отношения». Вместе с тем, имеются некоторые дополняющие моменты в определении содержания межбюджетных отношений в указанных постановлениях Правительства РК, в отличие от Бюджетного кодекса. В частности, тексты постановлений включают в перечень вопросов, связанных с реализацией межбюджетных постановлений, не только проблематику бюджетного регулирования, как это определено в Бюджетном кодексе, но также и проблемы разграничения объема доходов консолидированного бюджета страны и ответственности за осуществление расходов.

Что касается субъектного состава межбюджетных отношений, то считаем, что помимо органов государственной власти, регионального уровней и органами местного самоуправления, в качестве субъектов также выступают сами публично-территориальные образования. На некорректность определения межбюджетных отношений, данного в ст. 129 БК РК, можно указать, что межбюджетные отношения на самом деле складываются не между органами государственной власти, органами государственной власти и органами местного самоуправления, а между самим публично-территориальными образованиями. Эта позиция заслуживает поддержки в силу того, что действительно органы власти всех уровней вступают в большинстве случаев в правоотношения межбюджетного характера не от своего имени, а от имени тех публично-территориальных образований, которых они представляют.

Позиция автора данной работы состоит в том, что содержащееся в Бюджетном кодексе определение понятия «межбюджетные отношения» не включает в себя все категории случаев его проявления, не в полной мере отражает содержание межбюджетных отношений. Самое главное состоит в том, что официальная концепция межбюджетных отношений не включает в себя отношения по распределению всех доходов и расходов государства и местного самоуправления между уровнями бюджетной системы.

В данной работе понятие «межбюджетные отношения» определяется исходя из его содержания, которое в реальности охватывается межбюджетными отношениями. Считаем отраженную в гл. 7 БК РК, согласно которой содержание межбюджетных отношений сведено к перераспределению денежных средств между бюджетами. На самом деле помимо опосредования бюджетного регулирования межбюджетные отношения участвуют в построении всей бюджетной системы, определении доли всех расходов и доходов каждого уровня бюджетной системы и каждого бюджета в отдельности. В содержательном плане нельзя сводить понятие межбюджетных отношений только к механизму перераспределения бюджетных ресурсов, как это представлено в Бюджетном кодексе. Межбюджетные отношения участвуют в построении всей бюджетной системы, определении доли всех расходов и доходов каждого уровня бюджетной системы и каждого бюджета в отдельности.

Такой подход базируется на том, что концепция действующей бюджетной системы государства предполагает единый подход к финансовому обеспечению функциональной деятельности государства и органов местного самоуправления. Этого требует единство страны, единое жизненное пространство общества, единая экономическая система и др. На решение межбюджетных проблем с учетом названного подхода направлено Бюджетное послание Президента РК, в котором предлагается упорядочить разделение расходов и доходов между бюджетами всех уровней.

Вопрос об объеме расходов каждого в отдельности бюджета решается в общей увязке с объемом расходов и доходов всех остальных бюджетов. Указанная задача решается также в рамках общего механизма распределения и перераспределения доходов бюджетной системы. Вообще нельзя отделить распределение и перераспределение прав на доходы от распределения и перераспределения обязанностей по расходам. Этап перераспределения является продолжением распределения. При этом обоснованность предоставления тому или иному бюджету прав на получение определенного объема доходов напрямую связана или должна быть связана с объемом полномочий, выполняемых соответствующими органами власти, задач по осуществлению расходов. То есть, объем распределяемых доходов должен определяться объемом закрепляемых за бюджетом расходов. В силу этого, следует считать, что межбюджетные отношения складываются по поводу разграничения и закрепления между органами власти разных уровней бюджетных полномочий относительно распределения и последующего перераспределения объема доходов и расходов каждым уровнем публичной власти.

Межбюджетные отношения являются разновидностью бюджетных отношений и представляют собой отношения между ее субъектами, местными образованиями, а также центральными органами государственной власти, органами власти регионального уровня и органами местного самоуправления по поводу бюджетного устройства, реализации бюджетного централизма, в том числе распределения и перераспределения доходов и расходов между бюджетами.

В рамках единой системы межбюджетных отношений можно выделить две группы отношений: первая группа отношений складывается по поводу разграничения всего объема доходов и расходов консолидированного бюджета страны между бюджетами всех уровней; вторая группа отношений складывается по поводу перераспределения бюджетных ресурсов между бюджетами. При этом вторая группа отношений предполагает передачу в различных правовых режимах части денежных ресурсов из вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет.

Как и бюджетная система государства, которая имеет локальный подуровень на региональном уровне, межбюджетные отношения также имеют несколько уровней. Республиканским и областным бюджетом, бюджетом города республиканского значения и столицы, трансфертами, бюджетными кредитами.

Понятие межбюджетных отношений тесно связано с понятием «бюджетное регулирование». Межбюджетные отношения являются материальным воплощением бюджетного регулирования, а бюджетное регулирование, в свою очередь, является организационной основой межбюджетных отношений. Бюджетное регулирование является частью бюджетного процесса и представляет собой совокупность способов перераспределения бюджетных ресурсов между нижестоящими бюджетами. Оно реализуется посредством различных форм и методов передачи денежных средств из вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет.