Правовое регулирование межбюджетных отношений в Республике Казахстан (теоретико-правовые вопросы) (стр. 21 )

Об объективности свойства централизации свидетельствуют и исследования экономистов. Так, пишет о необходимости разработки целостной концепции управления бюджетными средствами, в основе которой должна лежать соподчиненность стратегических целей социально-экономического развития России как единого целого и каждого ее региона как структурообразующей единицы [118, с.73].

Свойство централизации бюджетной системы может развиваться в двух направлениях: первое - возврат утраченных позиций бывшего единого государственного бюджета, т. е. перерождение бюджетной системы в единый государственный бюджет; второе — создание гибкого механизма координации всех бюджетов системы со страховыми элементами, позволяющего сочетать самостоятельность бюджетов с «субсидиарной» бюджетной ответственностью всей бюджетной системы. Развитие событий по первому сценарию будет означать явное усиление унитарных свойств бюджетной системы. Второй путь, несомненно, более сложен, поскольку он предполагает опору на широкое распространение демократических форм управления, развитие институтов гражданского общества. Провозглашенный принцип бюджетного централизма реально проявляется в свойстве иерархичности ее бюджетной системы, а его существование неизбежно вытекает из сложной структуры. Вместе с тем, иерархичность является антиподом, поскольку опирается не на самостоятельность бюджетов, а на их подчиненность.

Иерархичность любой системы означает подчинение нижестоящего уровня управления вышестоящему. В теории систем под иерархичной системой понимают систему, имеющую многоуровневую структуру в функциональном, организационном или ином плане [119, с.72]. С правовой точки зрения, подчиненность выражается в праве вышестоящего субъекта давать обязательные к исполнению нижестоящим субъектом указания; в праве прямой отмены решения нижестоящего субъекта и праве вышестоящего субъекта определять кадровую политику нижестоящего.

В бюджетной системе РК «подчиненность» проявляется в устойчивых управленческих связях и заключается в том, что системные связи между уровнями бюджетной системы образуются только между республиканским и местными бюджетами. Подчиненность просматривается в качестве самого управляющего воздействия вышестоящего бюджета на нижестоящий: оно носит откровенно жесткий характер, имеет ярко выраженную одностороннюю направленность, которая, вместе с тем, не исключает обратной связи, состоящей из некоторых элементов информирования и согласования.

В ходе исполнения бюджета местные органы исполнительной власти вправе принимать решения о внесении изменений по статьям расходов бюджетной классификации в пределах утвержденных ассигнований по каждому направлению расходования средств с сообщением уточненного плана финансовому управлению области, города и района.

В финансовой литературе подчиненностью бюджетов нижестоящего уровня признается зависимое их состояние, имеющее как экономическую составляющую (недостаток собственных финансовых средств), так и правовую. В качестве примеров последней называются ст. 84 БК РК, предусматривающую ограничения получающих финансовую помощь. Приведенная норма является скорее исключением, поскольку она формирует управленческое воздействие для всех уровней бюджетной системы РК, обычно же «правила поведения» бюджета нижестоящего уровня определяются вышестоящим. Для управления бюджетами необходимые нормы включаются в ежегодный закон о республиканском бюджете. Однако само содержание управленческого воздействия для уровней бюджетной системы РК имеет необходимую цельность - этого требует единство цели самой системы, поэтому наблюдается перенос способов управления уровнем бюджетной системы.

Содержание управления бюджетами нижестоящего уровня складывается из следующих управленческих воздействий:

-  разграничения расходов;

-  распределения доходных источников;

-  установление нормативов финансовых затрат и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

-  установление форм, условий и размера финансовой помощи;

-  определение иных оснований и порядка передачи средств бюджета
вышестоящего уровня нижестоящему.

В качестве управленческого воздействия в «чрезвычайной бюджетной» ситуации следует оценивать нормы ст. 10 БК РК закона предусматривающие право государственных органов вышестоящего уровня бюджетной системы принимать на себя отдельные полномочия в бюджетной сфере, если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией властные органы отсутствуют или не могут быть сформированы.

Реагирование на отклоняющееся поведение управляемого объекта предусмотрено в праве публичных органов вышестоящего уровня вводить временную финансовую администрацию либо изымать отдельные финансовые полномочия при нецелевом использовании предоставленных бюджетных средств, нарушении действующего законодательства, а также превышении просроченной задолженности по исполнению долговых или бюджетных обязательств более чем на 30% [124, с.27].

Цель управляющего воздействия едина: независимо от уровня бюджетной системы, осуществляющего правление, обеспечить сбалансированность всех бюджетов в системе и всей бюджетной системы в целом. Достижение состояния сбалансированности служит при этом реализации основной цели бюджетной системы - обеспечению стабильного финансирования государственных и местных органов.

Иерархичность бюджетной системы предполагает наличие обратной связи, необходимой для оценки эффективности управляющего воздействия и внесения в него необходимых корректив. Правовой формой такого рода обратной связи выступает обязанность управляемого объекта - нижестоящих

бюджетов представлять отчетность по установленной форме. Явным недосмотром Бюджетного кодекса РК является отсутствие прямой обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти представлять необходимые данные об исполнении бюджета, об использовании финансовой помощи и т. д.

Свойство иерархичности бюджетной системы предполагает также, что вышестоящий уровень «отвечает» за благополучие нижестоящего. Эта позитивная по своему характеру ответственность заключается в том, что республиканский бюджет обязан обеспечить соответствие расходов и доходов нижестоящего бюджета, в том числе, за счет собственных источников дохода.

Подчиненность одного уровня бюджетной системы другой предполагает наделение вышестоящего уровня контрольными полномочиями. Бюджетный кодекс РК исходит из необходимости контроля в рамках межбюджетных отношений и в сфере бюджетных заимствований. Уполномочивают органы вышестоящего уровня на проведение проверок нижестоящих бюджетов. В сфере заимствований контрольные полномочия (статья 135 БК РК) подкрепляются и регистрационными полномочиями.

Иерархичность бюджетной системы предопределяется ее структурой, определенной в ст. 6 БК РК. Каждый уровень бюджетной системы имеет сложное внутреннее строение, при этом на первом уровне системные связи возникают по горизонтали, на втором - по вертикали и горизонтали. Видовое разнообразие управленческих связей внутри иерархической бюджетной системы РК велико в силу сложности и разнообразия решаемых задач. Вертикальные отношения в бюджетной сфере возникают между субъектами формально имеющие равный правовой статус, однако, одни являются обязанной стороной, а другие обязывающей в пределах конкретного вопроса прямо указанного в законе. Горизонтальные отношения, как правило, не имеют надлежащей правовой основы, однако, существуют и имеют тенденцию к увеличению.

Первый уровень бюджетной системы образуют республиканский бюджет и социальные внебюджетные фонды. Несмотря на филологическую алогичность, сегодня уже не вызывает сомнений целесообразность включения внебюджетных фондов в бюджетную систему РК, поскольку задачи решаемые фондами и правовой режим средств внебюджетных фондов соответствуют целям бюджетной системы страны. Подобный способ управления имеет свои положительные и отрицательные моменты. Так, с одной стороны, обособленность средств внебюджетных фондов дает дополнительную гарантию в достижении социальных целей - обеспечение гражданам конституционно предусмотренной помощи в сфере охраны здоровья (ст. 29 Конституции РК), социального обеспечения (ст. 28). С другой стороны, теряется возможность маневра государственными финансовыми средствами, в результате чего возникают имущественные потери.

Законодатель еще не принял окончательного решения о наилучшем способе управления этими значительными по объему финансовыми ресурсами. Так ст. 82 БК РК предусматривает, что исполнение бюджетов внебюджетных фондов осуществляется казначейством, однако, вступление данной нормы в силу отсрочено до издания специального закона. Но исполнение бюджетов внебюджетных фондов по налоговым доходам уже изъято из ведения органов управления фондами и передано налоговым органам.

Единство бюджетной системы на первом уровне достигается за счет утверждения бюджетов внебюджетных фондов в рамках бюджетного процесса. Согласно п. 3 ст. 6 БК РК Правительство РК одновременно с внесением проекта республиканского закона о бюджете вносит в Парламент и проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РК. Норма Бюджетного кодекса РК устанавливает жесткое правило о том, что законы о бюджетах государственных внебюджетных фондах должны быть приняты Парламентом до рассмотрения во втором чтении проекта республиканского закона о республиканском бюджете. Таким образом, сложившаяся практика принятия республиканского бюджета и бюджетов внебюджетных фондов не позволяет реализовать положение Бюджетного кодекса РК, которое предусматривает механизм учета финансирования социальных расходов за счет средств государственных внебюджетных фондов, в процессе принятия республиканского бюджета.

Между республиканским бюджетом и внебюджетными фондами существуют также отношения межбюджетных расчетов. Статья 101 Республиканского закона «О республиканском бюджете на 2012 год» предусматривает дотацию, в составе которой погашается задолженность бюджета за предыдущий год.

Системные связи второго уровня бюджетной системы более разнообразные. Так, правовые связи неизбежно возникают между бюджетами субъектов при нахождении одного субъекта на территории другого субъекта. Исходя из конституционно провозглашенного равенства субъектов, отношения между ними относятся к горизонтальным управленческим отношениям. Вместе с тем, очевидно, что разграничение расходных полномочий, а также источников доходов бюджетов требует наличия единого управленческого центра, которым и выступает бюджет области. Осуществление им реально властных полномочий по разграничению источников доходов, позволяет ставить вопрос об отнесении таких отношений к вертикальным.