Правовое регулирование межбюджетных отношений в Республике Казахстан (теоретико-правовые вопросы) (стр. 36 )

В настоящее время отмечается много неясностей в методике распределения средств в режиме финансовой помощи. Порядок предоставления финансовой помощи регионам, отмечает ряд специалистов в области межбюджетных отношений, «представляет собой достаточно сложную и до последнего времени весьма нестабильную схему расчетов и согласований, важнейшую роль в которой играли процедуры иерархического торга между различными уровнями законодательной и исполнительной власти». Во многом объемы предоставляемой помощи определяются успешностью лоббистской деятельности. Многое зависит от личных связей руководителей, их умения наладить контакты со структурами власти.

Сколько необходимо выделить финансовой помощи тому или иному нижестоящему бюджету, определяется также на основе показателей консолидированного бюджета. Помимо этого при определении объема финансовой помощи должна учитываться оценка налогового потенциала.

Недостатком Бюджетного кодекса РК выступает то, что он недостаточно четко регламентирует порядок предоставления финансовой помощи местным бюджетам. Речь идет, например, о формах оказания им финансовой помощи. Что касается бюджетов, то помощь может оказываться из республиканского бюджета в следующих формах:

-  предоставление дотаций, под которыми понимаются бюджетные средства, предоставляемые бюджету нижестоящего уровня на безвозмездной и безвозвратной основах для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности;

-  предоставление субвенций и субсидий на финансирование определенных целевых расходов;

-  предоставление бюджетных кредитов;

-  предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, которые могут возникать при исполнении бюджета. Субвенции из бюджета передаются нижестоящим бюджетам только на финансирование целевых расходов по целевым программам, капитальных расходов, обеспечение расходов, передаваемых из бюджета другого уровня, а также других целевых расходов. Все субвенции должны проходить утверждение либо в законе о бюджете, либо в специальном законе. Любая финансовая помощь из бюджета предоставляется только через органы казначейства. Согласно статье 46 Бюджетного кодекса субвенции и субсидии могут также предоставляться для покрытия расходов, которые передаются из бюджетов других уровней бюджетной системы, что размывает соответствующее понятие и критерии разграничения соответствующих режимов передачи бюджетных ресурсов из одного бюджета в другой.

В Бюджетном кодексе дается открытый перечень финансовой помощи. В частности, помимо перечисленных дотаций, субвенций и субсидий, возможны иные формы передачи средств в безвозвратном и безвозмездном режиме. Но в таком случае под эти критерии подпадает, например, режим компенсаций. В Бюджетном кодексе определено, что в режиме финансовой помощи могут передаваться бюджетные кредиты, бюджетные ссуды. Однако, если принять эту позицию, то не учитывается основание, по которой передаются средства. Не учитываются права и органов местного самоуправления требовать возмещение определенных потерь своих бюджетов, если, например, органы власти приняли решение, вследствие которых у них сократились доходы. Очевидно, необходима дополнительная работа по уточнению понятийного аппарата Бюджетного кодекса.

Насколько зависимы бюджеты нижестоящего уровня от вышестоящих, можно судить по тому, на каких условиях предоставляется указанная выше финансовая помощь. Начнем с того, что вопросы, предоставлять или не предоставлять средства в режиме финансовой помощи, решаются исключительно органами власти вышестоящих уровней, а нередко определяются волей отдельных лиц. Положение Бюджетного кодекса о том, что порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется законом, надо еще реализовать на практике. Не меньшее значение имеет тот факт, что органы власти, уполномоченные предоставлять финансовую помощь, одновременно наделяются правом проводить проверку бюджета – получателя финансовой помощи из республиканского бюджета. Если же получает финансовую помощь, которая более чем на 50 процентов превышает расходы консолидированного бюджета, то проверка проводится в обязательном порядке.

В ситуации, когда средств заведомо не хватает, по причине того, что они остаются на вышестоящем уровне, а затем спускаются в различных режимах в нижестоящие бюджеты, такие ревизии практически гарантированы многим. В положение, аналогичному тому, которое имеют региональные бюджеты по отношению к республиканскому бюджету, попадают местные бюджеты – получатели финансовой помощи из бюджетов государства, направляемой на выравнивание уровня минимальной обеспеченности. В случае предоставления из бюджета финансовой помощи местному бюджету уполномоченным органам государственной власти предоставляется право провести проверку этого бюджета.

Бюджетный кодекс не проводит различия между случаями возмещения средств другому бюджету по основаниям, когда делегированы полномочия другому уровню власти, либо когда у бюджета другого уровня снижены доходы или увеличились расходы, вследствие деятельности органов власти вышестоящего уровня. Он объединяет их как один режим передачи денег – режим взаимных расчетов. С точки зрения механизма передачи средств другим бюджетам такого разграничения действительно делать не стоит. Но с позиций межбюджетных отношений, учета степени самостоятельности бюджета каждого уровня следует учитывать причины передачи средств другому бюджету и проводить различие между ними. Поэтому следует отделять режим взаимных расчетов от режима компенсаций. Они различаются тем, первый режим должен базироваться на договорной основе, второй предполагает одностороннюю обязанность субъекта публичной власти заблаговременно передать другому бюджету сумму компенсации. Поэтому предлагается разграничивать эти режимы. На это обстоятельство указывает известный специалист по муниципальному праву : «Как показывает практика принятия законов, законодатель не всегда строго и последовательно разграничивает две формы участия местного самоуправления в решении вопросов государственного значения на территории местных образований. В одном случае речь должна идти о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых ресурсов, а в другом – об участии образований в реализации законов и о компенсации дополнительных расходов, которые возникают в результате такого участия» [147, с.126].

Режим компенсаций имеет сходство с институтом возмещением ущерба в гражданском праве. Суть его состоит в том, что органы власти одного уровня обязаны возместить органу власти другого уровня все потери доходов бюджета или увеличение расходов бюджета, если они приняли решение, в результате которого либо уменьшились доходы бюджета другого уровня, либо увеличились расходы этого бюджета. Так Бюджетным кодексом определено, что местные образования получают ассигнования в режиме компенсаций, поступающие из вышестоящих бюджетов в случае принятия органами государства решений, в результате которых уменьшаются доходы или увеличиваются расходы местных бюджетов.

В действующем законодательстве утвердился общий порядок, согласно которому на республиканском уровне предоставляли льготы отдельным категориям государственных служащих, например: предоставление должностным лицам правоохранительных и силовых структур льгот по оплате, оплате жилья, коммунальных услуг, установки и абонентной платы за телефон. Нормативные акты, устанавливая эти льготы как правило, не определяют источник финансирования. На практике реализация прав на льготы республиканского уровня перекладывается на бюджеты местные, что значительно усиливает их напряженность.

Режим взаимных расчетов предполагает обязанность органов власти одного уровня предоставить бюджету другого уровня соответствующие материальные средства и финансовые ресурсы в случае делегирования полномочий другому уровню публичной власти. В этом случае органы власти другого уровня вынуждены иметь дополнительные расходы. Порядок делегирования полномочий должен базироваться исключительно на договорной основе.

Бюджетный кодекс предусматривает возможность делегирования обязанностей по расходам, закрепленных Бюджетным кодексом. В таком режиме, например, поступают ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, которые обязаны передавать региональные органы власти в случае делегирования местным образованиям полномочий органов государства.

Порядок предоставления бюджетных средств местным образованиям предусматривает передачу средств из вышестоящего бюджета всякий раз, как только органам местного самоуправления передаются полномочия, которые не отнесены к вопросам местного значения в. На самом деле часто происходит делегирование полномочий без соответствующего финансирования.

Кроме названных форм передачи средств в нижестоящие уровни бюджетной системы применяется предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета. Данные кассовые разрывы означают временную нехватку средств, когда расходы необходимо производить в одном периоде, а доходы пока не получены. Подобная ситуация связана с сезонными периодами получения денег в бюджеты. Ссуды предоставляются на срок до шести месяцев на возвратной, возмездной или безвозмездной основе. Отношения по бюджетной ссуде должны завершаться в пределах текущего финансового года.

Конкретный порядок выделения ссуд бюджетам, как и в других случаях предоставления финансовой помощи, определяется Правительством РК на условиях, указанных в республиканском законе о бюджете. Непогашенная в срок ссуда подлежит погашению за счет средств, поступающих в адрес бюджета определенного в режиме финансовой помощи, а если субъект не является получателем финансовой помощи, то погашение ссуды подлежит за счет регулирующих источников.

В решении межбюджетных проблем возможны различные подходы. Одна позиция реализуется на практике. Она состоит в том, что декларируется определенная самостоятельность таких образований как и местные образования и одновременно ограничивается их фактическая самостоятельность в плане самообеспеченности источниками финансирования. Одновременно идет разработка единых формализованных критериев перераспределения средств. Ставится задача упорядочения взаимоотношений бюджетов с точки зрения детализации отношений. При этом эта политика подкрепляется созданием системы контроля «сверху» за правомерностью и целесообразностью расходования как тех средств, которые поступают из вышестоящего бюджета, так и тех средств, которые закреплены за данным бюджетом. В этом же направлении ориентирован Бюджетный кодекс.