Правовое регулирование межбюджетных отношений в Республике Казахстан (теоретико-правовые вопросы) (стр. 24 )

В целях совершенствования системы межбюджетных отношений на основе изучения мирового опыта в 2011 году Министерством  была разработана методика расчета трансфертов общего характера, утвержденная постановлением Правительства от  16 июля 2007 года № 000, на основе которой был разработан Закон  о трансфертах общего характера на 2008-2012 годы. Основные концептуальные моменты методики, заключаются в следующем: Определение объема текущих затрат осуществлялось исходя из количества потребителей бюджетных услуг по формульной схеме, с учетом объективных факторов, обусловливающих различия в уровне затрат: демографический состав, плотность проживания населения, климатические условия, транспортная доступность и другие [129].

Такой подход, общепринятый в мировой практике гарантирует объективное определение текущих расходов местных бюджетов, и соответственно, равный доступ населения всех регионов к гарантированным государством услугам, которые предоставляются за счет бюджетных средств.  

 В основе данного подхода лежит предположение, что расходы бюджета на определенный вид бюджетной услуги  определяются исходя из: 

 - численности получателей данной услуги,  

 - различия в стоимости предоставления услуг в расчете на 1 потребителя, обусловленного объективными факторами.   

Этот метод расчета затрат исключает влияние и воздействие субъективных причин на оценку потребности в текущих расходах (например, политических решений о дополнительной поддержке конкретной области или города), а также не учитывает сложившуюся сеть социальной инфраструктуры (поскольку она может быть избыточной либо недостаточной по сравнению с реальными потребностями населения). Данный подход получил широкое распространение в международной практике межбюджетных отношений.  

Изменены подходы к определению бюджетов развития регионов. Так, прогнозный объем бюджета развития состоит из двух компонентов и рассчитывается следующим образом: первый компонент определятся пропорционально рассчитанному объему текущих затрат, то есть также как в предыдущей методике; второй компонент – пропорционально прогнозному объему доходов местных бюджетов. 

Это позволяет учесть вклад каждого региона в рост доходов бюджета и усиливает стимулы регионов в экономическом развитии, расширении налогового потенциала. 

Что касается, определения текущих затрат капитального характера (это – капитальный ремонт, укрепление материально-технической базы госучреждений),  определялось пропорционально рассчитанному объему текущих затрат, для всех регионов одинаково. Затраты капитального характера связаны с имеющимися учреждениями и поэтому напрямую зависят от текущих затрат, то есть своего рода амортизация. 

Надо указать, что в период действия трехлетних трансфертов инструментом оперативного регулирования межбюджетных отношений, по прежнему, остались целевые трансферты.  

При этом, компенсация затрат нижестоящих бюджетов, вытекающих из принятия вышестоящими органами нормативных правовых актов, которые повлекли увеличение расходов и (или) уменьшение доходов в период действия трехлетних объемов трансфертов общего характера, производится в обязательном порядке путем выделения целевых текущих трансфертов из вышестоящего бюджета. 

Также, компенсация затрат вышестоящих бюджетов, вытекающих из принятия законодательных актов, которые привели к увеличению расходов в связи с передачей функций государственных органов из нижестоящего уровня государственного управления в вышестоящий в период действия трехлетних объемов трансфертов общего характера, производится в обязательном порядке путем выделения целевых текущих трансфертов из нижестоящего бюджета. 

В конце 2008 года принят новый Бюджетный кодекс, разработанный по поручению Главы государства, наряду с новым Налоговым кодексом и Законом о республиканском бюджете на три года. 

В связи с чем, и в целях дальнейшего совершенствования системы межбюджетных отношений для реализации ст. 45 БК РК разработана новая  Методика расчетов трансфертов общего характера, которая утверждена постановлением Правительства Республики Казахстан от 2 февраля 2010 года [130].

Необходимо  отметить, что была создана Рабочая группа по совершенствованию методики расчетов трансфертов общего характера, из представителей областей и сотрудников Министерства экономики и бюджетного планирования [131].

Экспертами Всемирного Банка было  проведено исследование действующей Методики расчетов трансфертов общего характера. Данное исследование показало, что в целом система распределения трансфертов общего характера 2007 года,  удовлетворяет основным требованиям, предъявляемым к порядкам распределения выравнивающих трансфертов. Вместе с тем, реализация ряда предложений могла бы улучшить ее с точки зрения достижения целей выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов, а также наиболее эффективного внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. 

Результатом данной  работы явилось разработка и принятие Методики расчетов трансфертов общего характера [130]. Подходы к расчету текущих затрат постоянного характера  остались прежними: оценка расходных потребностей исходя из численности потребителей бюджетных услуг  учет объективных факторов, обусловливающих различия в расходных потребностях в разных регионах.  Но при этом, также одним из нововведений является применение повышающих коэффициентов для городов областного значения, которые применяется при их необходимости, величина которого устанавливается решением бюджетной комиссии области, но с ограничением  не более 1,2.  До этого, при расчете  трансфертов общего характера на 2008-2010 годы показатели и коэффициенты  утверждались на Республиканской бюджетной комиссии. Ещё одно новшество данной методики, что в приложении  к Методике расписаны какие  потребители услуг и какие корректирующие коэффициенты, учитываются  при расчете текущих затрат, соответствующих той или иной  функциональной подгруппе, это по рекомендациям международных экспертов Всемирного Банка для прозрачности межбюджетного регулирования. Данное предложение позволит увеличить прозрачность в планировании трансфертов общего характера  Прогноз затрат на капитальный ремонт и укрепление материально-технической базы определяется в процентном - соотношении от прогноза объема затрат текущего характера на соответствующий год (ежегодно) Размер  устанавливается на заседании Республиканской бюджетной комиссии. Предусматривается изменение  расчета затрат по бюджетным программам развития, где учитывается прирост численности населения и валовой региональный продукт.  В силу дифференциации долей налогов с различных территорий в местные бюджеты, вызванной, в том числе, дифференциацией нормативов отчислений от налогов в местные бюджеты предприятий нефтяного и ненефтяного сектора, на уровне регионов в качестве общей оценки экономического развития представляется целесообразным применить именно показатель валового регионального продукта. Необходимость введения учета прироста численности населения как показателя, определяющего объем затрат по бюджетным программам развития вытекает из того, что увеличение численности населения обычно приводит к дефициту объектов социальной инфраструктуры, которую необходимо создавать для удовлетворения растущих потребностей населения в государственных услугах.  2010 год являлся завершающим годом действия трехлетних трансфертов на 2008-2010 годы.   В связи с чем, на основе новой методики расчета трансфертов общего характера в 2010 году был разработан  Закон на следующий среднесрочный период – 2011-2013 годы.   Создана Рабочая группа по разработке проекта Закона РК «Об объемах трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами города республиканского значения, столицы на 2011-2013 года», с участием представителей заинтересованных  центральных государственных органов и местных исполнительных органов областей, городов Астаны и Алматы.  

Органам казначейства бывает достаточно сложно доказать в судебном процессе факт нецелевого использования бюджетных средств, несмотря на то, что ст. 135 БК РК содержит описание объективной стороны правонарушения. Судьи затруднялись с определением наличия правонарушения, если средства были выделены бюджетному учреждению по смете, и израсходованы по другой ее статье. Достаточно долго арбитражная практика колебалась в вопросе изъятия сумм нецелевого использования у бюджетных учреждений за счет средств, полученных от иной, приносящей доходы деятельности.

В экономической и правовой литературе бытует очевидное заблуждение о том, что дотации, предоставляемые в рамках финансовой помощи, не имеют целевого направления [132, с.34]. К такому выводу исследователи приходят только на том основании, что в ст. 6 БК РК для субвенций и субсидий указывается признак целевого расхода. Бюджетные средства не могут не иметь цели - это противоречит принципам бюджетной системы в целом и принципу адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 45). Разница между дотацией и субвенцией в смысле целеполагания состоит лишь в степени конкретизации цели. В субвенции моноцель определяется непосредственно при выделении, а в дотации цель регулируется действующей бюджетной классификацией, а именно экономической классификацией по подгруппе - закупка товаров, работ, услуг.

Для бюджета вообще характерно наличие нескольких уровней целей, образующих «дерево целей». Особенно наглядно это проявляется в построении бюджетной классификации (гл. 6 БК РК). Но есть и иные примеры различения целей по принципу: общей и специальной. Так, в ст. 21 БК РК законодатель определяет целевой бюджетный фонд как составную часть бюджетных средств, также имеющих целевой характер. При этом законодатель добавляет правило о том, что средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. Таким образом, возможна ситуация, когда средства будут израсходованы в соответствии с утвержденным бюджетом, но возникнет нецелевое использование средств относительно цели бюджетного фонда.