Правовое регулирование межбюджетных отношений в Республике Казахстан (теоретико-правовые вопросы) (стр. 8 )

Об усилении унитарных свойств бюджетной системы свидетельствует, на наш взгляд, факт использования аналогичных способов регулирования отношений в области предъявления требований к гласности бюджетов, формирования финансовых органов, управления в ситуации «несостоятельности» бюджетов в отношении как бюджетов субъектов РК, так и местных бюджетов.

2. Доходные ограничения заключаются в предельно низком уровне собственных (неотчуждаемых) налоговых доходов в общей системе доходов каждого бюджета, а именно налоговые доходы составляют основу любого бюджета и обеспечивают его стабильность. Собственными налогами необходимо признавать такие платежи, которые полностью зачисляются в доход соответствующего бюджета и не распределяются законодателем с целью достижения сбалансированности всей бюджетной системы. Такие собственные налоговые доходы бюджета в 2009-2012 года, складывающиеся из таможенных платежей и налога на операции с ценными бумагами составили около 20% налоговых доходов. В 2011 году они складывались также из таможенных пошлин, налога на операции с ценными бумагами, и составили чуть более 18% от всей суммы запланированных налоговых доходов.

Такой уровень собственных налоговых доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы свидетельствует не о самостоятельности бюджетов, а об их зависимости.

Само понятие «собственные налоговые доходы» носит скорее теоретический, чем практический характер, предпринятая нами попытка отнести к таковым лишь те налоги, которые полностью зачисляются в определенный бюджет, имеет значение лишь в плане доказывания того, что каждый бюджет имеет право на «свои» налоги, вытекающее из статьи 51 БК РК.

Законодатель трактует анализируемое явление более чем противоречиво. Согласно ст. 51 БК РК и ст. 11 Закона «О финансовых основах местного самоуправления в РК» к собственным относятся доходы как полностью зачисляемые в бюджеты, так и подлежащие зачислению в части, размер которой зависит от вышестоящего бюджета. Однако и такое понимание собственных доходов не снимает проблемы несбалансированности большинства бюджетов и местных бюджетов, которая решается путем использования института финансовой помощи. Сам факт получения бюджетом финансовой помощи из вышестоящего бюджета исключает состояние самостоятельности бюджета.

Переосмысление законодателем понятия собственных доходов бюджета проявилось в разделении источников доходов бюджетов в зависимости от вида расходных полномочий. Идея реформирования бюджетных отношений в части разграничения доходов бюджетов оформилась в следующую схему: собственные полномочия - собственные доходы; переданные полномочия - переданные субвенции.

3. Суть расходных ограничений заключается в изначальной «заданное» расходов. Публичные органы всех уровней вправе расходовать бюджетные средства исключительно в соответствии с бюджетной классификацией (статья 28 БК РК). Анализ содержания функциональной и экономической бюджетной классификаций показывает, что выйти за их пределы практически невозможно, так как иначе возникает противоречие расходования бюджетных средств финансовой цели бюджета - обеспечением функций государственных образований. Публичные органы каждого уровня бюджетной системы имеют свой «набор» функций, и определяется он не собственными решениями властных органов, а Конституцией РК и принятыми в соответствии с ней законами. Таким образом, известное деление расходов на обязательные и факультативные и положение о том, что факультативные (дополнительные) расходы возможны только после осуществления обязательных, все равно ограничено непреложным требованием соответствия бюджетных расходов государственным функциям. Бюджетным аспектом ограничения расходных полномочий государственных и местных органов является правило пункта 3 статьи 136 БК РК - пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, не могут финансироваться расходы, не связанные с обеспечением указанных стандартов.

Можно утверждать, что в расходовании бюджетных средств самостоятельность органов заключается лишь в определении размера заданной расходной статьи (точнее — надбавок к минимальным государственным стандартам или нормативам минимальной бюджетной обеспеченности).

Другим «естественным» ограничителем самостоятельности бюджетов в осуществлении расходов является факт отсутствия четкого распределения полномочий между публичными органами - держателями бюджетов соответствующего уровня. Попыткой преодоления указанного обстоятельства является перечень полномочий органов государственной власти по предметам совместного ведения, которые осуществляются самостоятельно за счет средств регионального бюджета, и исполнительных органов государственной власти. Перечни собственных полномочий органов местного самоуправления появились и в Законе «О местном государственном управлении самоуправлении в Республике Казахстан» [18].

Однако и наличие соответствующих перечней не снимает проблему ограничения самостоятельности уровней бюджетов и местных образований в сфере расходов бюджетов, поскольку указанные перечни формируется не самостоятельно, а «спускаются» сверху и могут быть изменены только законом. Пожалуй, наиболее отчетливым проявлением принципа самостоятельности является запрет изъятия остатка бюджетных средств на момент завершения исполнения бюджета. Именно этот запрет и является водоразделом между прежним единым государственным бюджетом и нынешней бюджетной системой. Этот несомненный островок самостоятельности вызывает в ряде случаев трудно решаемые проблемы. Речь идет о профицитных системах местных бюджетах, когда избыток бюджетных средств образовывается не в результате разумной и целенаправленной деятельности органов местного самоуправления, а из-за перекосов налоговой системы или отсутствия возможности осуществления бюджетных расходов. Изъять бюджетные средства у областных образования для передачи их другим бюджетам невозможно в силу запрета статьи 8 БК РК. Осознание масштабов этого явления привело к включению в закон нормы об «обратных трансфертах», которая и должна решить в рамках конституционного статуса местного самоуправления проблему избыточного финансирования.

До принятия Бюджетного кодекса РК и уже во время его действия существовали и существуют отступления от принципа самостоятельности, которые отрицают его абсолютный характер. Так, закон «О Республиканском бюджете на 2011-2013 годы» (ст. 9) предусматривает правило, согласно которому все республиканские и местные налоги и сборы зачисляются на счета органов республиканского казначейства для последующего перечисления в соответствующие бюджеты [69, с.183]. Аналогичная норма содержалась и в Республиканском «О республиканском бюджете на 2012 год». Указанное правило, с учетом отсутствия права областных и местных образований на формирование собственных налоговых органов практически полностью лишает их какой-либо самостоятельности в сфере исполнения бюджетов по налоговым доходам.

В 2011-2012 году норма о зачислении налоговых сумм на счета республиканского казначейства появилась и в налоговом законодательстве, что указывает, по нашему мнению, на устойчивую тенденцию в действиях законодателя по организации полномасштабного контроля за всеми налоговыми доходами бюджетной системы. Статья 346 НК РК предписывает концентрацию налоговых платежей, взимаемых в рамках специальных налоговых режимов (упрощенная система налогообложения и единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности), на счетах казначейства, при том, что указанные средства подлежат распределению между уровнями бюджетной системы и являются источниками доходов бюджетов всех уровней, а также внебюджетных фондов.

Аналогичное ограничение, касающееся земельного налога и неналоговых доходов в виде арендной платы за земли городов и поселков, а также средств от продажи земельных участков или права их аренды, содержится в ст. ст. 12 и 13 республиканского закона «О республиканском бюджете на 2011-2013 года».

Попытки органов местного самоуправления добиться судебной защиты своей организационной самостоятельности не всегда достигают цели. Следует заметить, что определение порядка предоставления финансовой помощи и исполнение бюджета это существенно разные явления. Бюджетный кодекс РК допускает заключение соглашения о передаче исполнения бюджета другому уровню публичной власти в качестве условия получения финансовой помощи, однако, ограничения в отношении местных бюджетов не предусмотрены. Более того, практика пошла по пути заключения подобных соглашений только в пределах кассового исполнения бюджетов и только в отношении дотационных субъектов. Угроза самостоятельности местного бюджета заключается в лишении права органа местного самоуправления не только на составление бюджетной росписи, но и таких полномочий как, введение режима сокращения расходов, индексации, блокировки и перемещения расходов.

Если внимательно вглядеться в нормы, регулирующие имущественную ответственность публичных субъектов в бюджетной сфере, то обнаруживаются ситуации, когда публичный субъект освобождается от неблагоприятных последствий, что также указывает на его несамостоятельность. Таковой является ситуация передачи исполнения региональных и местных бюджетов под контроль государственных органов вышестоящего уровня управления.

Существенным аргументом, на наш взгляд, бюджетной системы РК, является принцип единства бюджетной системы (ст. 26 БК РК). При этом, разумеется, сам принцип единства бюджетной системы не препятствует существованию единой бюджетной системы в государстве, однако, объем регулируемых отношений, подпадающий под действие принципа единства несоизмеримо больше круга отношений, охватываемых принципом самостоятельности бюджетов, что превращает его в принцип второго, подчиненного уровня. Так, согласно ст. 26 БК РК единство бюджетной системы проявляется в единстве правового регулирования, предполагающие унифицированность нормативных актов, составляющих бюджетное законодательство каждого уровня бюджетной системы. Прежде всего, это касается форм бюджетной документации, ответственности за нарушение бюджетного законодательства, порядка финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета средств всех бюджетов и др.