Правовое регулирование межбюджетных отношений в Республике Казахстан (теоретико-правовые вопросы) (стр. 5 )

- необоснованное планирование расходов, обусловленное значительной экономией средств по результатам проведенных конкурсов государственных закупок;

- неравномерное исполнение республиканских бюджетных программ в течение года с преобладанием их исполнения в конце финансового года;

- неисполнение или исполнение не в полном объеме отдельных республиканских бюджетных программ;

- большое число бюджетных программ с незначительным объемом финансирования, что приводит к распылению бюджетных средств по многочисленным «мелким» бюджетным программам;

- недостаточная увязка бюджетных программ с Государственными и Отраслевыми программами развития секторов экономики, что отражается на качестве выполнения данных программ, и т. д.» [59].

Следующей стадией бюджетной процедуры является непосредственное исполнение бюджета. В этом направлении была произведена работа по усовершенствованию нормативно-правовой базы, которая регулирует вопросы целевого и рационального расходования бюджетных средств, предупреждению роста кредиторской задолженности бюджета путем создания надежных механизмов предварительного контроля за ее образованием. В органах казначейства была введена норма обязательности регистрации гражданско-правовых сделок за счет бюджетных денежных средств. Некоторые государственные функции были отданы в конкурентную среду и реализовывались в форме оказания услуг государству. Были упразднены все внебюджетные фонды, доходы и расходы которых были консолидированы в государственную казну. На законодательном уровне было закреплено, что все государственные учреждения не вправе брать на себя финансовые обязательства сверх сумм бюджетных назначений, которые установлены законом о бюджете на соответствующий финансовый год.

В последние годы значительное внимание стало уделяться контролю за целевым использованием бюджетных средств государственными учреждениями, средств, которые выделяются из бюджета на выполнение государственного заказа, целевым использованием и возвратом заемщиками государственных внешних займов, негосударственных займов, привлеченных под гарантии Правительства РК, и бюджетных кредитов. Все это позволяет обнаруживать серьезные недостатки бюджетной процедуры и нарушения требований бюджетно-налогового и иного законодательства.

Основным условием обеспечения экономической безопасности в контексте проведения бюджетной политики является образование оптимальной модели межбюджетных отношений, которая снабжает все уровни государственного управления достаточными денежными средствами для реализации возложенных на них функций.

Становление модели межбюджетных отношений РК также сопровождалось рядом серьезных проблем и недостатков. В частности, основополагающими характеристиками межбюджетных отношений в первые годы реформ являлись: отсутствие целостной нормативно-правовой базы, административно-централизованное управление, бессистемность, дублирование и параллелизм функций органов государственной власти по уровням управления.

Сама система распределения доходов, механизмы межбюджетного регулирования между уровнями местных бюджетов носили нестабильный и разнообразный характер. Имели место уточнения бюджетов в ходе процесса исполнения. В областях использовались разные неунифицированные методы распределения доходов, такие как: установление индивидуальных видов распределяемых доходов и их нормативов для каждого района и города; установление общих по районам и городам видов распределяемых доходов, но различных по нормативам распределения; установление единых по нормативам, но различных по плательщикам доходов; зачисление всех доходов в бюджеты районов и городов с дальнейшим определением бюджетных изъятий или единого норматива распределения.

Также недостаточно результативным являлся механизм осуществления заимствования местными исполнительными органами. В целях урегулирования несбалансированности местных бюджетов местными исполнительными органами, которым в условиях ограниченности денежных средств бюджета была предоставлена возможность реализовывать заимствование для подъема и развития своих регионов, были привлечены займы с более высокими ставками вознаграждения и с более краткими сроками погашения по сравнению с заимствованием Правительства РК. При этом ряд местных исполнительных органов, осуществив заимствование, предлагал уменьшить объемы бюджетных изъятий из областных бюджетов, провести реструктуризацию долга или выделить целевые трансферты с целью балансировки затрат, связанных с обслуживанием и погашением займов местных исполнительных органов, за счет республиканского бюджета [60].

В политике межбюджетных отношений за последние время произошли серьезные изменения. Усовершенствование системы межбюджетных отношений было сосредоточено на достижение баланса интересов центра и регионов, увеличение заинтересованности нижестоящих уровней государственного управления в экономическом развитии регионов и обеспечение устойчивости поступлений в местные бюджеты. Одним из достоинств функционирующей системы является отчетливое распределение доходных источников без расщепления каждого вида налогов между бюджетами и разграничение направлений их применения.

Практическая реализация обновленной модели межбюджетных отношений демонстрирует ряд важнейших пробелов. К примеру, введенный с 1999 года механизм межбюджетного регулирования посредством бюджетных изъятий и субвенций не обеспечивает нужной устойчивости в межбюджетных отношениях. Так, наблюдается неизменная тенденция роста финансовой помощи регионам из республиканского бюджета, которая предоставляется в виде субвенций. В государстве идет процесс перехода областей из категории «доноров центрального бюджета» в категорию «реципиентов центрального бюджета».

«Что касательно межбюджетных потоков, которые поступают в регионы в виде целевых инвестиционных трансфертов, то этот механизм является не совсем прозрачным и сопровождается определёнными недостатками. Анализ освоения денежных средств республиканского бюджета, которые выделяются местным бюджетам на освоение инвестиционных проектов, показывает, что процесс их освоения не контролируется со стороны некоторых администраторов республиканских бюджетных программ, ограничивающие свою ответственность перечислением соответственных средств на счета местных бюджетов. В итоге данные об исполнении отдельных республиканских бюджетных программ в полном объеме не соответствуют действительности, так как на местном уровне кассовое исполнение может не доходить и до 50%, что приводит к оседанию средств на счетах местных бюджетов. Кроме того, утверждение в республиканском бюджете целевых и нецелевых инвестиционных трансфертов в функциональных группах расходов с указанием администраторов бюджетных программ министерств способствовало двойному отражению сумм в кассовых расходах республиканского и местных бюджетов» [61].

Нужно учесть, что выделенные в 2003 году из республиканского бюджета официальные трансферты и средства из резерва Правительства РК в бюджете некоторых регионов составили от 50-70 процентов от объема государственного бюджета. К примеру, в Жамбылской области удельный вес официальных трансфертов составил 70,6 % от всех поступлений, Кызылординской области – 55,0%, Южно-Казахстанской области – 52,4% [61].

Система межбюджетных трансфертов, которая служит инструментом бюджетного выравнивания, на местном уровне государственного управления воспринимается как непрозрачный механизм выравнивания местных бюджетов, который ограничивает экономические стимулы развития регионов.

Функционирующая система бюджетных изъятий является также дискуссионной, имеющая отрицательный эффект на стремление регионов существенно пополнять доходную часть своих бюджетов.

Все это доказывает то, что система межбюджетных отношений не создает стимулов для обеспечения самодостаточности местных бюджетов. К примеру, многие бюджетные программы на местах реализовываются за счет официальных трансфертов из республиканского бюджета при наличии резервов дополнительного пополнения доходной части бюджетов. В 2002 году в частности, для обеспечения максимально полного поступления акцизов в соответствии с внесенными дополнениями и изменениями в Закон Республики Казахстан «О бюджетной системе» уплата акцизов на все виды спирта и алкогольной продукции была передана из республиканского бюджета в местные бюджеты. В 2003 году при этом объем производства и реализации алкогольной продукции составил 3,4 млн. тенге, что на 42,4% меньше по сравнению с показателями 2002 года, что плохо сказывается на соответствующих поступлениях [61].

Данный анализ доказывает о том, что система межбюджетных отношений не способствует проявлению инициатив со стороны местных органов по изысканию дополнительных доходов бюджета.

Согласно ст. 3 БК РК бюджет — централизованный денежный фонд государства, предназначенный для финансового обеспечения реализации его задач и функций [6].

На сегодняшний день существует полемика взглядов на данное понятие. Так, например определяет бюджет как централизо­ванный фонд денежных средств [62, с.46-47].

В нашем представлении данное определение является не полным, то есть целевая направленность бюджета не обозначена, не обозначен также собственник фонда.

Вряд ли можно признать удачным и такое определение, согласно которому бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства [63, с.132].

Бюджет не является формой, он является самим фондом денежных средств. Данное определение можно отнести к любому государственному денежному фонду, поскольку все они предназначены " для финансового обеспечения задач и функций государства".

Таким образом, то, как определил понятие бюджет наш законодатель, на наш взгляд, является более точным и раскрытым определением, дающим полную характеристику данной дефиниции.

Бюджет это сложное явление, имеющее несколько значений, обозначающих ту или иную его характерную черту. В соответствии с этим термин "бюджет" имеет несколько значений и употребляется в разных смыслах. В финансовом праве выделяют следующие значения бюджета: 1) в материальном смысле; 2) как экономическая категория; 3) в финансово-организационном смысле; 4) как правовая категория.