Комментарий к арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (стр. 13 )

<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 01.01.01 г. N 9669/07 // Вестник ВАС РФ. 2008. N 3. См. также: Определение ВАС РФ от 01.01.01 г. N 16782/07.

В практике ВС РФ вопрос о подведомственности дел о признании недействующими нормативных правовых актов субъекта РФ - регионального закона, акта региональных главы, законодательного (представительного), исполнительного органов власти - возникал неоднократно. Во всех случаях ВС РФ исходил из того, что такие дела подведомственны суду общей юрисдикции ввиду отсутствия федерального закона, который относил бы их рассмотрение к компетенции арбитражного суда <1>.

<1> См.: Определения Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 1 октября 2002 г. N 9-Г02-25; от 4 октября 2002 г. N 6-Г02-11, N 9-Г02-26; от 8 октября 2002 г. N 9-Г02-27, N 9-Г02-28, N 9-Г02-29; от 01.01.01 г. N 9-Г02-30; от 01.01.01 г. N 58-Г02-34, N 67-Г02-35; от 01.01.01 г. N 53-Г02-39; от 01.01.01 г. N 4-Г02-35; от 01.01.01 г. N 47-Г02-25; от 6 декабря 2002 г. N 58-Г02-39, N 88-Г02-22; от 9 декабря 2002 г. N 84-Г02-3; от 01.01.01 г. N 81-Вп02-10; от 01.01.01 г. N 6-Г02-15; от 3 марта 2003 г. N 78-Г03-9; от 01.01.01 г. N 53-Г03-5; от 01.01.01 г. N 43-Г03-1, N 43-Г03-2; от 01.01.01 г. N 53-Г03-2, N 53-Г03-3; от 01.01.01 г. N 13-Г03-5, N 78-Г03-25; от 01.01.01 г. N 6-Г05-10. См. также: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за IV квартал 2006 года, утвержденный Постановлением Президиума ВС РФ от 7 марта 2007 г. (п. 2 разд. "Судебная практика по гражданским делам") // Бюллетень ВС РФ. 2007. N 8.

В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2005 г., утвержденном Президиумом ВС РФ от 01.01.01 г. <1>, на вопрос, какова подведомственность заявлений физических и юридических лиц об обжаловании нормативных правовых актов Центрального банка РФ, дан следующий ответ: "Из п. 1 ч. 1 ст. 29 и п. 3 ст. 191 АПК РФ следует, что дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, подведомственны арбитражным судам лишь в случае, если федеральным законом они прямо отнесены к их компетенции... В федеральном законодательстве не предусмотрена норма, которая относила бы рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов Центрального банка Российской Федерации (Банка России) к компетенции арбитражных судов. Таким образом, рассмотрение заявлений граждан и юридических лиц о признании недействующими нормативных правовых актов Центрального банка Российской Федерации относится к компетенции судов общей юрисдикции, и на основании п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ указанные заявления рассматриваются по первой инстанции Верховным Судом РФ" (вопрос 1).

<1> Бюллетень ВС РФ. 2006. N 3.

3. В практике ВАС РФ (как и ВС РФ) имела место позиция, согласно которой акт, хотя и устанавливающий нормы для неопределенного круга лиц, но изданный неуполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти, а также не зарегистрированный в Минюсте России и не опубликованный в установленном порядке <1>, не является нормативным правовым актом в контексте положений п. 1 ст. 29, п. 1 ч. 2 ст. 34, гл. 23 АПК РФ (п. 2 ч. 1 ст. 26, п. 2 ч. 1 ст. 27, гл. 24 ГПК РФ), а потому не может быть оспорен в арбитражном суде (суде общей юрисдикции).

<1> См.: Указ Президента РФ от 01.01.01 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

Такая позиция представляется ошибочной: ненадлежащие форма и реквизиты акта, устанавливающего нормативные предписания, равно как и отсутствие фактов его регистрации в Минюсте России и (или) официального опубликования, не меняют существо такого акта. Несоблюдение указанных требований не может являться препятствием для оспаривания такого правового акта в суде именно как нормативного правового акта, а может стать основанием признания судом оспариваемого акта недействующим.

Конституционный Суд РФ в Определении от 01.01.01 г. N 442-О "По жалобе закрытого акционерного общества "СЕБ Русский Лизинг" на нарушение конституционных прав и свобод п. 1 ст. 29, п. 1 ч. 1 ст. 150, ч. 2 ст. 181, ст. 273 и 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" <1>, в частности, указал: "Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации устанавливает, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 1 ст. 29); арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде (п. 1 ч. 1 ст. 150). Как следует из приведенных нормативных положений, ст. 29 и 150 АПК Российской Федерации во взаимосвязи со ст. 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации не препятствуют обжалованию в судебном порядке актов Министерства финансов Российской Федерации, если эти акты порождают право налоговых органов предъявлять требования к налогоплательщикам. При рассмотрении подобных дел арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, что порядок и форма принятия обжалуемого акта соблюдены (либо не соблюдены); они обязаны выяснить, затрагивает ли он права налогоплательщиков, соответствует ли актам законодательства о налогах и сборах, и в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав; иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации" <2>.

<1> Вестник КС РФ. 2006. N 2.

<2> См. также: Определение Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 456-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Фирма "Жилстройинвест" на нарушение конституционных прав и свобод положениями п. 2 ст. 29, п. 1 ч. 1 ст. 150 и ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

Практика ВАС РФ после принятия указанного Определения Конституционного Суда РФ свидетельствует о том, что нормативные акты с формальными "погрешностями" могут быть оспорены в арбитражном суде.

Так, ВАС РФ по делу по заявлению признании недействующим письма Федеральной налоговой службы (ФНС), отклонив ходатайство ФНС о прекращении производства по делу ввиду того, что оспариваемый акт не является нормативным, поскольку носит разъяснительный характер, не содержит официальных предписаний, издан в форме письма, в официальном порядке не зарегистрирован и не опубликован, указал, что оспариваемое письмо не ограничено действием по кругу лиц, рассчитано на неоднократное применение, разъясняет отдельные положения законодательства о налогах и сборах, поэтому возможность его использования налоговыми органами при осуществлении функций налогового контроля не исключается <1>.

<1> Решение ВАС РФ от 01.01.01 г. N 10539/04 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 5. См. также: решение ВАС РФ от 01.01.01 г. N 3894/06. Между тем Постановлением Президиума ВАС РФ от 01.01.01 г. N 11253/06 (Вестник ВАС РФ. 2007. N 2) последнее решение ВАС РФ отменено, производство по делу прекращено, исходя из следующего. Согласно п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 506, ФНС является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов. В соответствии со ст. 4 НК РФ федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и сборов, не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов. Указанными полномочиями наделены федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного дела. Таким органом является Минфин России, которому в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" переданы функции Министерства РФ по налогам и сборам по принятию нормативных правовых актов в сфере налогов и сборов и ведению разъяснительной работы по законодательству о налогах и сборах. Следовательно, в действующей системе правового регулирования ФНС не вправе принимать (издавать) нормативные правовые акты в сфере налогов и сборов. При этом под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом В ПРЕДЕЛАХ ЕГО КОМПЕТЕНЦИИ и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Оспариваемое письмо ФНС названным критериям, позволяющим признать его в качестве нормативного правового акта, не отвечает. Данное письмо было принято, когда ФНС не являлась федеральным органом исполнительной власти, управомоченным осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере налогов и сборов. Кроме того, согласно п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 1009, ИЗДАНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В ВИДЕ ПИСЕМ И ТЕЛЕГРАММ НЕ ДОПУСКАЕТСЯ. Следовательно, содержащиеся в оспариваемом письме ФНС положения не могут рассматриваться в качестве положений, устанавливающих обязательные для налоговых органов правила поведения, подлежащие неоднократному применению при осуществлении ими функций налогового контроля. Соблюдения этих правил налоговые органы не вправе требовать и от налогоплательщиков (налоговых агентов). Арбитражные суды, рассматривающие возникающие в сфере налогов и сборов споры, также не связаны положениями указанного письма, поскольку подобные письма не входят в круг нормативных правовых актов, применяемых при рассмотрении дел. В силу ст. 4 НК РФ, Положения о Федеральной налоговой службе оспариваемое письмо не должно влечь правовые последствия, так как не отвечает критериям, позволяющим признать его в качестве нормативного правового акта. Впоследствии Президиум ВАС РФ уточнил свою позицию по рассматриваемому вопросу, оставив без изменения Определение ВАС РФ о прекращении производства по делу и указав следующее. В соответствии с п. 1 ст. 29, ч. 3 ст. 191 АПК РФ арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Данные нормоположения не определяют НИ ВИДЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, НИ ПРЕДМЕТ ИХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ, А ЛИШЬ УСТАНАВЛИВАЮТ КРИТЕРИИ ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, ПРИ НАЛИЧИИ КОТОРЫХ УКАЗАННЫЕ ДЕЛА ПОДЛЕЖАТ РАССМОТРЕНИЮ В АРБИТРАЖНОМ СУДЕ. РАЗРЕШЕНИЕ ВОПРОСА О ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ АРБИТРАЖНОМУ СУДУ ДЕЛА ПО ЗАЯВЛЕНИЮ О ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВУЮЩИМ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА ЗАВИСИТ ОТ ЕГО КОНКРЕТНОГО СОДЕРЖАНИЯ, ХАРАКТЕРА ПРАВООТНОШЕНИЙ, ПО ПОВОДУ КОТОРЫХ ВОЗНИК СПОР, В ТОМ ЧИСЛЕ ОТ ТОГО, ЗАТРАГИВАЕТ ЛИ ОСПАРИВАЕМЫЙ НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ ПРАВА И ЗАКОННЫЕ ИНТЕРЕСЫ ЗАЯВИТЕЛЯ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ И ИНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. ПРИ ЭТОМ АРБИТРАЖНОМУ СУДУ НАДЛЕЖИТ УСТАНОВИТЬ НАЛИЧИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА, В СООТВЕТСТВИИ С КОТОРЫМ РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛА ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА ОТНЕСЕНО К ЕГО КОМПЕТЕНЦИИ. В связи с этим вопрос о подведомственности дела об оспаривании нормативного правового акта должен решаться арбитражным судом на основе установления и исследования фактических обстоятельств дела, имеющих значение для его рассмотрения, в том числе связанных с определением природы содержащегося в оспариваемом положении правила, законодательного регулирования в данной сфере. Как следует из ст. 4 НК РФ, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и сборов, не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов. Такими полномочиями наделены федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного дела. Таким органом является Минфин России. Порядок судебного обжалования нормативных правовых актов в сфере налогов и сборов определен в ст. 137, 138 НК РФ, согласно которым организации и индивидуальные предприниматели обжалуют такие акты путем подачи заявления в арбитражный суд; судебное обжалование актов физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, производится путем подачи заявления в суд общей юрисдикции. Тем самым законодатель разграничил компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов в сфере разрешения налоговых споров, в том числе связанных с оспариванием нормативных правовых актов в этой сфере, исходя из субъектного состава лиц, обращающихся в суд с соответствующим требованием. Толкование используемого в ст. 137, 138 НК РФ понятия "налоговый орган" в том смысле, какой ему придается в п. 2 ст. 4, ст. 30 НК РФ, означало бы, что в результате реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти организации и индивидуальные предприниматели оказались лишенными права обратиться с соответствующим заявлением в арбитражный суд как орган правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а арбитражные суды - своих полномочий по осуществлению судебной проверки нормативных правовых актов по вопросам налогообложения и сборов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, дела об оспаривании нормативных правовых актов Минфина России по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, подведомственны арбитражным судам. Поэтому содержащийся в оспариваемом Определении ВАС РФ вывод о неподведомственности арбитражному суду дел об оспаривании нормативных правовых актов Минфина России ошибочен. Вместе с тем Президиум не находит оснований для отмены этого Определения ВАС. Сам факт направления письма конкретному лицу по его обращению не исключает более широкого действия этого письма, если в нем содержатся обязательные правила поведения, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение. РАССМАТРИВАЯ ПОДОБНЫЕ ДЕЛА, СУД НЕ ВПРАВЕ ОГРАНИЧИВАТЬСЯ ФОРМАЛЬНЫМ УСТАНОВЛЕНИЕМ СОБЛЮДЕНИЯ ПОРЯДКА И ФОРМЫ ПРИНЯТИЯ ОБЖАЛУЕМОГО АКТА. СУД ДОЛЖЕН ВЫЯСНИТЬ, РАССЧИТАН ЛИ ОСПАРИВАЕМЫЙ АКТ НА МНОГОКРАТНОЕ ПРИМЕНЕНИЕ НАЛОГОВЫМИ ОРГАНАМИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ФУНКЦИЙ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ, ЗАТРАГИВАЕТ ЛИ ОН ПРАВА НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ, СООТВЕТСТВУЕТ ЛИ АКТАМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАЛОГАХ И СБОРАХ. ПРИ ЭТОМ РАЗРЕШЕНИЕ ВОПРОСА О ТОМ, НОСИТ ЛИ ТОТ ИЛИ ИНОЙ АКТ ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА НОРМАТИВНЫЙ ХАРАКТЕР, ДОЛЖНО ПРОИЗВОДИТЬСЯ НЕЗАВИСИМО ОТ ЕГО ФОРМЫ, СОДЕРЖАНИЯ И ДРУГИХ УСЛОВИЙ, НАПРИМЕР ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ, ОПУБЛИКОВАНИЯ В ОФИЦИАЛЬНОМ ИЗДАНИИ. Между тем, как следует из представленных материалов и оспариваемого письма Минфина России, этот документ содержит разъяснения налогового законодательства, которые никого ни к чему не обязывают. Он не устанавливает обязательных для неопределенного круга лиц правил поведения, потому не носит нормативного характера и, следовательно, не может иметь юридического значения и порождать правовые последствия для неопределенного круга лиц (Постановление от 01.01.01 г. N 13322/04 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 11). См. также: Постановления Президиума ВАС РФ от 01.01.01 г. N 12547/06 // Вестник ВАС РФ. 2007. N 3; от 9 октября 2007 г. N 7526/07 // Вестник ВАС РФ. 2008. N 1.

4. В п. 2 комментируемой статьи речь идет о последующем контроле арбитражного суда за ненормативными правовыми актами, решениями и действиями (бездействием) властвующего субъекта на предмет их соответствия федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (ч. 4 ст. 200 АПК РФ).

Такой судебный контроль следует из положения ч. 2 ст. 46 Конституции РФ.

Реализация права на оспаривание в арбитражном суде ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) властвующего субъекта организациями и гражданами, если таковые затрагивают права и законные интересы последних в сфере экономической, в том числе предпринимательской, деятельности, не зависит от прямого указания на такое право в федеральном законе, как это прямо предусмотрено, например, в п. 2 ст. 138 НК РФ, п. 1 ст. 45 ТмК РФ, ч. 1 ст. 121 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" и др.

Применение положения п. 2 ст. 29 АПК РФ в плане разграничения подведомственности такого рода дел между судами общей и арбитражной юрисдикции в практике ВС РФ и ВАС РФ разнотолков не вызывает.

Дело об оспаривании постановления главы субъекта РФ по вопросу предоставления земельного участка, затрагивающего права и законные интересы сельскохозяйственных организаций, подведомственно арбитражному суду.

Так, глава администрации области принял Постановление "Об изъятии земель сельскохозяйственных предприятий и передаче их... лесхозу".

Природоохранный прокурор обратился в областной суд с заявлением о признании этого Постановления противоречащим федеральному законодательству.

Оставив Определение суда первой инстанции о прекращении производства по делу без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ указала следующее. Дав анализ действующему законодательству и учитывая, что оспариваемым Постановлением предусматривается изъятие земель сельскохозяйственных предприятий и предоставление их лесхозу, суд правильно пришел к выводу о том, что данное Постановление адресовано конкретным лицам (администрации района и сельхозпредприятиям этого района, Лесхозу, Комитету по земельным ресурсам и землеустройству области, Управлению лесами), поэтому обжалуемое Постановление само по себе не является нормативно-правовым актом, поскольку не содержит правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, т. е. является актом индивидуального характера. Так как дела об оспаривании правовых актов, носящих ненормативный (индивидуальный) характер, в зависимости от субъектного состава участников и характера правоотношений разрешаются арбитражными судами (п. 2 ст. 29 АПК РФ) либо районными судами системы судов общей юрисдикции, суд правильно указал в Определении, что в данном случае производство по делу подлежит прекращению, поскольку оно не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства <1>.

<1> См.: Определения Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 01.01.01 г. N 87-Г02-13; от 01.01.01 г. N 39-Г03-9. См. также п. 3 Обзора практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 г., утвержденного Президиумом ФАС Уральского округа от 01.01.01 г. N 1 // Официальный интернет-сайт ФАС Уральского округа: http://www. fasuo. *****.

Дело об оспаривании предписания контролирующего органа об устранении нарушений закона, адресованного организации в связи с ее коммерческой деятельностью, подведомственно арбитражному суду.

Так, в арбитражный суд с иском к Государственной инспекции труда по городу о признании недействительным ее предписания о необходимости перечисления платы за каждого нетрудоустроенного гражданина в рамках установленных квот в фонд занятости населения города.

Определением суда, оставленным без изменения арбитражными апелляционным и кассационным судами, в принятии искового заявления со ссылкой на неподведомственность спора арбитражному суду <1>.

<1> На момент вынесения арбитражным судом Определения об отказе в принятии искового заявления действовал АПК РФ 1995 г., в силу п. 1 ч. 1 ст. 107 которого "судья отказывает в принятии искового заявления... если спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде".

Отменив состоявшиеся судебные акты, Президиум ВАС РФ указал следующее. Как видно из материалов дела, суд не учел, что в данном случае, предлагая на расчетный счет фонда занятости обязательную плату за каждое нетрудоустроенное лицо в соответствии с Законом города "О квотировании рабочих мест в городе...", инспекция затрагивает отношения работодателя и фонда, которые нельзя признать трудовыми. Предписание инспекции является ненормативным актом государственного органа, касающимся имущественных интересов ОАО. Учитывая субъектный состав и характер возникших правоотношений, данный спор подведомствен арбитражному суду <1>.

<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 01.01.01 г. N 4851/02.

В то же время представление контролирующего органа об устранении нарушений закона, не затрагивающее прав и законных интересов субъекта предпринимательской деятельности, не может быть оспорено в арбитражном суде.

Так, ОАО "Хабаровскэнерго" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным представления амурского городского прокурора "Об устранении нарушений закона".

Решением суда, оставленным без изменения арбитражным кассационным судом, в удовлетворении заявления отказано.

Отменив состоявшиеся судебные акты и прекратив производство по делу, Президиум ВАС РФ указал следующее. Оспариваемое представление прокурора адресовано заместителю генерального директора . В представлении прокурор ссылается на то, что предупреждения об ограничении подачи тепловой энергии и прекращении подачи горячего водоснабжения, направленные в адрес учреждений образования, культуры, здравоохранения, финансируемых из местного бюджета, являются противоправными, поскольку могут привести к нарушению прав и здоровья людей, срыву образовательного процесса, замерзанию отопительной системы учреждений, а применение такого способа самозащиты гражданских прав, как ограничение подачи теплоэнергии, причиняет вред публичным интересам и нарушает права неопределенного круга лиц. Суды не учли, что в силу п. 2 ст. 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. В соответствии с положениями Федерального закона от 01.01.01 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 1, 22, 24) представление прокурора само по себе не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы органа или должностного лица, которым оно внесено. В настоящем случае оспариваемое представление не затрагивает прав и законных интересов сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влечет для него последствий экономического характера и не создает препятствий для осуществления такой деятельности, не порождает экономического спора. При таких обстоятельствах данный спор арбитражному суду неподведомствен <1>.

<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 01.01.01 г. N 1865/07 // Вестник ВАС РФ. 2007. N 9.

Действия сотрудников органа внутренних дел, связанные с проведением мероприятий по контролю за предпринимательской деятельностью организации, при отсутствии дела об административном правонарушении, уголовного дела могут быть оспорены в арбитражном суде в порядке п. 2 ст. 29, ч. 3 ст. 198 АПК РФ.

Так, ЗАО "Издательство...", ЗАО "Телекомпания...", ООО "Рекламное агентство..." обратились в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий Управления внутренних дел по экономическим и налоговым преступлениям по порядку составления описи документов, изъятых у них в ходе осмотра занимаемых ими помещений.

Решением суда, отмененным Постановлением арбитражного кассационного суда, заявленное требование удовлетворено.

При новом рассмотрении Определением суда первой инстанции, оставленным без изменения арбитражными апелляционным и кассационным судами, производство по делу прекращено на основании п. 1 ст. 150 АПК РФ.

Отменив состоявшиеся судебные акты с оставлением в силе первоначального решения суда, Президиум ВАС РФ указал следующее. Прекращая производство по делу, суды руководствовались ст. 5 Федерального закона от 01.01.01 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", ст. 39 Закона РФ от 01.01.01 г. N 1026-1 "О милиции", согласно которым лицо, полагающее, что действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, привели к нарушению его прав и свобод, вправе обжаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, прокурору или в суд. Между тем оспариваемые действия сотрудников Управления по составлению описи документов, изъятых при осмотре помещений, проводились в рамках административного производства в целях проверки соответствия деятельности издательства, телекомпании и агентства действующему законодательству о порядке работы с денежной наличностью и порядке ведения кассовых операций, т. е. рассматриваемые правоотношения возникли в связи с осуществлением названными организациями как юридическими лицами предпринимательской и иной экономической деятельности. Эти действия проводились в рамках дела об административном правонарушении, производство по которому прекращено <1>.

<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 6 марта 2007 г. N 14277/06 // Вестник ВАС РФ. 2007. N 5.

5. В судебно-арбитражной практике разнотолки вызывал вопрос: является ли акт, хотя и устанавливающий нормы для конкретного лица, но принятый не уполномоченным на то должностным лицом федерального органа исполнительной власти, ненормативным правовым актом в контексте положений п. 2 ст. 29, гл. 24 АПК РФ, а потому может ли он быть оспорен в арбитражном суде?

Так, в Постановлении Пленума ВАС РФ от 01.01.01 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" <1> арбитражным судам разъяснено, что ст. 137, 138 НК РФ предусматривают право налогоплательщика на судебное обжалование акта налогового органа. При толковании этих статей следует принимать во внимание, что понятие "акт" использовано в них в ином значении, чем в ст. 100, 101.1 этого Кодекса. При применении ст. 137, 138 НК РФ необходимо исходить из того, что под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика. Кроме того, поскольку в Кодексе не установлено иное, налогоплательщик вправе обжаловать в суд требование об уплате налога, пеней и требование об уплате налоговой санкции независимо от того, было ли им оспорено решение налогового органа, на основании которого вынесено соответствующее требование (п. 48).

<1> Вестник ВАС РФ. 2001. N 7.

Конституционный Суд РФ в Определении от 4 декабря 2003 г. N 418-О "По жалобе гражданина Егорова Андрея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации, ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 года, статей 29 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 года" <1> обратил внимание на то, что, "как усматривается из представленных заявителем материалов, при применении статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации в деле ООО "Анего" арбитражный суд, руководствуясь абзацем третьим п. 48 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.01.01 года, исходил из того, что письменный документ в форме требования государственного налогового инспектора не может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления иска о признании акта недействительным, поскольку он подписан не руководителем (заместителем руководителя) налогового органа. Однако из названного Постановления не вытекает, что из сферы судебного контроля исключаются подобные решения должностных лиц, в абзаце четвертом того же пункта специально разъяснено, что, поскольку в Налоговом кодексе Российской Федерации не установлено иное, налогоплательщик вправе обжаловать в суд требование об уплате налога, пеней и об уплате налоговой санкции независимо от того, было ли им оспорено решение налогового органа, на основании которого вынесено соответствующее требование. Таким образом, положения статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу во взаимосвязи с положениями статей 29 и 198 АПК Российской Федерации не могут рассматриваться как исключающие обжалование в арбитражный суд решений (актов ненормативного характера) любых должностных лиц налоговых органов и рассмотрение таких обращений по существу. Иное противоречило бы Конституции Российской Федерации, неправомерно ограничивая фундаментальное конституционное право на судебную защиту, обеспечивающее законное осуществление гражданами и юридическими лицами иных прав и законных интересов... Правоприменитель впредь не может придавать положениям статей 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации какое-либо иное значение, расходящееся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным... в настоящем Определении".

<1> Вестник КС РФ. 2004. N 2.

Так, в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения государственного учреждения "Центр стандартизации, метрологии и сертификации", выраженного в письме, в части распространения поверки на все резервуары, запрета калибровочных работ, утраты силы аттестата аккредитации на проведение калибровочных работ; о признании данного письма незаконным с момента его издания и др.

Постановлением арбитражного апелляционного суда, оставленным в указанной (заявленной) части без изменений Постановлением арбитражного кассационного суда, производство по делу прекращено по мотиву неподведомственности спора арбитражному суду.

Отменив состоявшиеся судебные акты в части прекращения производства по делу, Президиум ВАС РФ указал следующее. Центр (аккредитующий орган) выдал ООО (аккредитованной организации) аттестат аккредитации на право проведения калибровочных работ. Согласно этому аттестату метрологическая служба требованиям к выполнению калибровочных работ, утвержденным Постановлением Госстандарта России, и аккредитована на право проведения калибровочных работ в области резервуаров стальных горизонтальных и резервуаров стальных вертикальных. Оспариваемым письмом Центр уведомил аккредитованную организацию о том, что в связи с выходом межгосударственных стандартов "Резервуары стальные горизонтальные...", "Резервуары стальные вертикальные..." эти резервуары подлежат поверке, поэтому их калибровка прекращается, аттестаты аккредитации на право проведения калибровочных работ утрачивают силу. Арбитражный апелляционный суд счел, что данный спор арбитражному суду неподведомствен, поскольку оспариваемое письмо не относится к категории нормативных либо ненормативных актов, носит информационный характер, законных прав и интересов нарушает. Однако нормами действующего законодательства установлено, что аттестат аккредитации на проведение калибровочных работ предоставляет организации право на проведение названных работ, а также подтверждает квалификацию этой организации в данной области. Прекращая производство по делу, суд не проверил, является ли оспариваемое письмо ненормативным актом (решением, действием) Центра, изданным (совершенным) в рамках реализации его властных полномочий и непосредственно направленным на изменение прав и обязанностей лица, которому он адресован, в сфере предпринимательской деятельности; не определил, влечет ли этот документ правовые последствия <1>.

<1> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 01.01.01 г. N 3324/05 // Вестник ВАС РФ. 2005. N 11.

Вместе с тем не могут быть предметом самостоятельного оспаривания в общем порядке в арбитражном суде акты органов и должностных лиц, сами по себе не затрагивающие прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, так называемые процедурные, промежуточные акты, акты во исполнение <1>.

<1> Вопрос о правовой природе акта во исполнение применительно к актам приема-передачи имущества во исполнение гражданско-правовой сделки явился предметом обсуждения на заседании Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Свердловской области. Обсудив данный вопрос, Научно-консультативный совет пришел к следующему выводу: "При определении, является ли акт приема-передачи имущества сделкой, то есть юридически значимым действием, направленным на установление, изменение и прекращение гражданских прав и обязанностей, необходимо исходить из конкретных обстоятельств. В частности, является ли акт единственным документом о передаче имущества либо он является вторичным документом после подписания соответствующего договора, издания акта компетентным органом или собственником. В том случае, когда акт приема-передачи подписывается при отсутствии гражданско-правовой сделки или административного акта и содержит все существенные условия, позволяющие говорить о наличии сделки, подписан компетентными лицами и выражает согласованную волю сторон, направленную на возникновение гражданско-правовых последствий, акт приема-передачи имеет самостоятельное значение и выступает одновременно как основанием перехода прав на имущество, то есть сделкой (ст. 153 ГК РФ), так и документом, подтверждающим исполнение сделки" (п. 2 Рекомендаций по вопросам применения гражданского законодательства по итогам заседания от 9 декабря 2003 г. // Официальный интернет-сайт Арбитражного суда Свердловской области: http://www. ekaterinburg. *****).

Так, в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным заключения Института биологии гена РАН, об отмене определений оперативной таможни о возбуждении дела об административном правонарушении и о назначении экспертизы в рамках данного дела и др.