Адміністративно-спортивне право як підгалузь адміністративного права України. Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право та процес; фінансове право; інформаційне право, Запоріжжя - 2012 (стр. 15 )

Слід зазначити, що у 20-х рр. ХХ ст. була зроблена спроба розробки перших правових актів, присвячених питанням фізкультури та спорту. Так, 13 липня 1925 р. була прийнята спеціальна постанова ЦК РКП (б) щодо врегулювання питань розвитку радянського фізкультурного руху. У ній зазначалась необхідність розгляду фізичної культури не лише з точки розу фізичного виховання та оздоровлення, але й як однієї із складових трудової та військової підготовки населення [182]. Такий підхід до призначення фізичної культури, як ми розуміємо, був пов’язаний з політичною ситуацією в країні, керівництво якої намагалося з використанням будь-яких засобів закріпити свою владу, а для цього йому було потрібне фізично підготовлене населення. Саме тому фізична культура та спорт за радянських часів більше нагадували етап підготовки до військової служби, ніж діяльність, спрямовану на фізичне оздоровлення та зміцнення організму людини. Сформульована думка побічно підтверджується також і фактом розробки та запровадження за сприяння Всесоюзної (Вищої) Ради фізичної культури та спорту СРСР, яка була головним органом державної влади у вказаній сфері, всесоюзного фізкультурного комплексу «Готовий до праці та оборони» [182].

Друга спроба кодифікації адміністративного права (законодавства) була здійснена вже у 60-х рр. минулого сторіччя [179, с. 120]. У цей період чітко окреслювалась у конкретних законопроектних діях позиція, змістом якої було намагання перебудувати організацію державного управління шляхом її поетапного законодавчого врегулювання. При цьому висувалися цілком конкретні завдання – досягнути рівня нормативного регулювання, за якого воно чітко визначало б порядок та умови взаємовідносин між усіма учасниками управлінських відносин, у тому числі між громадянином і суб’єктом державного управління [180, с. 17].

Незважаючи на логічність поставленого завдання та його необхідність, пов’язану насамперед з підвищенням ефективності державного управління за рахунок його нормативного впорядкування, згадані плани так і залишилися планами. Максимумом, на який спромоглася тодішня влада та радянські науковці, стала кодифікація радянського законодавства про адміністративну відповідальність. Чим це можна пояснити? На нашу думку, пояснень подібному підходу до кодифікації радянського адміністративного права може бути щонайменше два. З одного боку, кодифікація законодавства про адміністративну відповідальність стала свого роду продовженням тієї роботи, яка була розпочата у цьому напрямку авторами Адміністративного кодексу УРСР, значна частина положень якого, нагадаємо, стосувалася питань адміністративної відповідальності. Показовими у цьому плані є слова О. Якуби, яка у статті під назвою «Адміністративний кодекс необхідно переглянути» пропонувала включити до нового кодифікованого акта лише ті загальнообов’язкові норми, які регулювали виконавчу та розпорядчу діяльність державних органів і невиконання чи порушення яких тягнуло за собою відповідальність в адміністративному порядку [183]. Така думка підтримувалася також і іншими авторами [184]. З іншого боку, доволі чітко висловлювалися думки, зміст яких зводився до того, що проведення повної кодифікації радянського адміністративного законодавства було неможливим з огляду на його масштабність та різноплановість. Кодифікувати усю сукупність норм адміністративного права, – наголошувалося у літературі, – у повному обсязі, а тим більше в одному нормативному акті не вдавалося, та навряд чи коли-небудь вдасться, оскільки адміністративне право регулює широке коло суспільних відносин у всіх галузях державного управління, і зібрати усі правові норми в один нормативний акт абсолютно неможливо [185, с 43].

Таким чином, вчені дійшли, хоча й різними шляхами, висновку про можливість кодифікації лише законодавства про адміністративну відповідальність. Питання ж про кодифікацію інших інститутів адміністративного права майже не обговорювалися, очевидно через те, що у радянській правовій науці кодекс асоціювався з галуззю права, кількість яких була обмеженою. Інакше кажучи, визнати необхідність кодифікації інституту адміністративного права означало формування на базі останнього нової галузі радянського права. Проте такі тенденції в ті часи не визнавалися та жорстко критикувалися науковою спільнотою, яка, напевно, бачила у них тенденцію наближення радянського права до буржуазного права, яке вже тоді складалося зі значної кількості галузей права, невідомих у СРСР. Отже, ситуація, яка мала місце у радянській правовій науці навколо питання про кодифікацію адміністративного права, була доволі парадоксальною: усі розуміли, що кодифікація необхідна; усі розуміли, що кодифікація можлива лише за окремими інститутами, однак зазначена концепція так і не була реалізована.

Становлення України як самостійної та незалежної держави, прийняття Конституції України, ускладнення національного законодавства – все це з новою силою активізувало ідею про кодифікацію адміністративного права. Проте реалізація її вимагала знову ж таки відповіді на питання про те, а в якому обсязі має бути здійснена зазначена робота. Обговорюючи цю тему, вітчизняні вчені пропонували провести повну кодифікацію адміністративно-правових норм і створити Адміністративний кодекс України як сукупність кількох «кодексів», «томів», «книг», серед яких будуть Кодекс України про адміністративні проступки, Адміністративно-процедурний кодекс, Кодекс поведінки державних службовців та ін. [120, с. 21–22].

Співзвучну позицію висловлюють також і інші науковці, наголошуючи на тому, що на відміну від норм деяких галузей права об’єднати всі норми адміністративного права в одному чи навіть у декількох комплексних (кодифікованих) актах неможливо з об’єктивних причин. У зв’язку з цим упорядкування адміністративного права може здійснюватися шляхом видання кодифікованих актів за окремими сферами чи інститутами адміністративно-правового регулювання [122, с. 55].

Окрім цього, деякі вчені висловлювалися за необхідність офіційного затвердження Загальноправового класифікатора галузей законодавства України, який би містив у собі повний перелік галузей українського права. Такий крок дозволив би більш чітко визначитися з тими галузями законодавства, які вимагають кодифікації. Що ж до адміністративного права, то воно, за переконанням авторів даної концепції, може бути кодифікованим лише за окремими підгалузями або інститутами, до яких пропонується віднести:

- основи функціонування управлінських інститутів з виокремленням інститутів;

- правовий статус та гарантії реалізації прав і свобод громадян і надання їм послуг у сфері державного управління;

- державна служба;

- адміністративно-правові режими;

- адміністративний примус;

- адміністративно-процесуальне законодавство;

- законодавство про контроль і нагляд у сфері державного управління;

- державне регулювання та управління в різних сферах державного життя з інститутами: «Державне управління в економічній сфері»,«Державне управління соціально-культурним будівництвом»,«Державне управління у сфері адміністративно-політичної діяльності» [100, с. 153, 154].

У цілому ми готові підтримати останню пропозицію. Справді, з огляду на кількість норм адміністративного права, їх принципову відмінність, неможливо розробити адміністративний кодекс, який би містив у собі абсолютно усі адміністративно-правові норми. Тому більш логічною є часткова кодифікація адміністративного права. Проте, на наш погляд, вона має здійснюватися не за інститутами, а за підгалузями адміністративного права. Інститут адміністративного права, такий, наприклад, як інститут адміністративних послуг або інститут заходів адміністративного припинення тощо, не являє собою завершеної та цілісної правової конструкції. Його норми регулюють не відокремлену групу суспільних відносин, а лише їх окремий вид. Тому ми категорично не погоджуємося з ідеєю про можливість кодифікації таких невеликих за обсягом сукупностей норм адміністративного права, якими є адміністративно-правові інститути. Доцільною та логічною, у зв’язку з цим, виглядає лише кодифікація підгалузей адміністративного права. Проте, тут виникає інша проблема, пов’язана із з’ясуванням їх кількості та їх назв.

Вивчення відповідної літератури з адміністративного права показує, що серед українських авторів немає одностайності у розумінні питання про підгалузі адміністративного права. Зараз до підгалузей адміністративного права відносять: публічне управління у сфері управління; публічне управління в соціально-культурній сфері; публічне управління в адміністративно-політичній сфері [84, с. 128]. Іноді до цього переліку додаються також: будівельне право, транспортне право, медичне право, енергетичне право, освітнє право тощо [121, с. 34]. Аналіз наведених точок зору викликає деякі питання до їх авторів: по-перше, чому у назвах підгалузей права застосуються словосполучення, які не містять слово «право»? Якщо слідувати логіці, то виходить, що науковці ставлять знак рівності між категорією «право» та категорією, наприклад, «публічне управління в галузі економіки», з чим, зрозуміло, не можна погодитися; по-друге, іноді науковці, називаючи підгалуззю адміністративного права скажімо, «публічне управління у соціально-культурній сфері», одночасно до переліку його підгалузей відносять також і «медичне право», при цьому включаючи питання державного управління у сфері охорони здоров’я до підгалузі «публічне управління у соціально-культурній сфері» [121, с. 437–456].

Ще більше питань породжує ситуація з реально існуючими та визнаними на сьогодні галузями права, наприклад, митним правом, які водночас розглядаються складовими елементами (підгалузей) особливої частини адміністративного права, у даному разі під назвою «державне управління митною справою» [122, с. 401–411]. Викладене повною мірою стосується також і природоохоронного права, екологічного права, інформаційного права тощо.

Таким чином, можна зробити однозначний висновок, що у вітчизняній науці адміністративного права немає чіткого та послідовного розуміння його системи, а, відповідно, і переліку підгалузей останнього, що, як наслідок, робить абсолютно неможливим проведення кодифікації норм останнього.