Адміністративно-спортивне право як підгалузь адміністративного права України. Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право та процес; фінансове право; інформаційне право, Запоріжжя - 2012 (стр. 27 )

Зазначимо, що у науковій літературі все ще продовжуються дискусії щодо сутності категорії «функції органів виконавчої влади» [303, с. 189–190]. Найчастіше під функцією розуміється виконання, здійснення чого-небудь [304], що, на нашу думку, досить чітко відображає зміст названої категорії. Підтвердження цьому можна знайти на рівні нормативних актів, де функція визначається як діяльність, пов’язана з отриманням чітко визначеного кінцевого результату, який прямо відображає досягнення цілей та завдань органу виконавчої влади [305].

Поряд з нормативним визначенням категорії «функція» у літературі існують також і авторські підходи до її тлумачення. Так, зазначає, що функції органів виконавчої влади – виконувати закони і слідкувати за їх виконанням, що відображається у назві цих органів [306, с. 10]. У такий спосіб учений узагальнено визначає сутність функцій органів виконавчої влади, пояснюючи напрямок їх діяльності як будь-яку діяльність органів державної влади, відмінну від діяльності органів законодавчої або органів судової влади держави [307, с. 105]. Інші автори функцію органу виконавчої влади визначають як узагальнюючу характеристику призначення й скерованості дій органу виконавчої влади, спрямованих на досягнення об’єктивно обумовлених цілей та завдань державного управління [307, с. 106].

Отже, більшість вчених схиляється до тези, що під функціями органів виконавчої влади слід розуміти основні напрями їх діяльності, у яких відображено їх сутність та призначення у державному механізмі.

Відзначимо, що функції органів виконавчої влади доволі часто об’єднують (змішують) з функціями державного управління, розуміючи під останніми самостійні та однорідні складові частини процесу державної управлінської діяльності, в основу якої покладено цільову спрямованість, яка реалізується відповідними органами державної влади у порядку, визначеному законодавством, з метою виконання функцій держави [308]. Схожу думку висловлює і , зазначаючи, що функції державного управління це відокремлена частина державно-управлінської діяльності, якій властива певна єдність змісту і яка здійснюється на основі закону спеціально створеними органами виконавчої влади, специфічними методами для проведення у життя завдань державного управління [309, с. 26–27].

Одразу зазначимо, що така позиція нам не здається обґрунтованою. Головна проблема у даному разі полягає у тому, що відбувається об’єднання двох принципово відмінних категорій – «орган виконавчої влади» та «державне управління». Безумовно, між ними є доволі міцні зв’язки, проте вести мову про їх збіг не можна. Подібний підхід, на наш погляд, заснований на радянській концепції державного управління, коли державне управління одночасно розглядалося і у функціональному, і в організаційному аспекті, тобто відбувалося об’єднання певної діяльності із суб’єктами її здійснення. У сучасних умовах таке об’єднання є неможливим, тому слід окремо розглядати органи виконавчої влади і окремо – державне управління. На наш погляд, державне управління є формою функціонування органів виконавчої влади. Інакше кажучи, органи виконавчої влади діють у формі державного управління, тож функції органів виконавчої влади являють собою, власне, напрямки реалізації державного управління.

У науковій літературі доведено, що правильне розуміння функцій органу виконавчої влади:

- створює можливості для чітко відмежування їх від меж повноважень та способу дії органу виконавчої влади і його посадових осіб;

- спрямовує орган виконавчої влади керуватися у своїй державно-
владній діяльності повноваженнями, а не загальною та доволі абстрактною
функцією;

- створює умови для ефективної діяльності органу виконавчої влади у дусі виконання завдань і цілей, що були перед ним поставлені [307, с. 106].

У ракурсі розмови про функції суб’єктів публічної влади варто наголосити на тому, що останні (функції) не є сталою категорією. Вони мають тенденцію як до якісних, так і кількісних змін, які викликаються до життя різними чинниками (зміною темпів економічного розвитку, адаптацією національного законодавства до законодавства Європейського Союзу, зміною системи органів виконавчої влади тощо). Власне, цим і пояснюється намагання держави в особі уповноважених органів час від часу переглядати перелік та зміст функцій, які покладаються на органи виконавчої влади. Зазначені тенденції знайшли відображення, зокрема, у наказі Головного управління державної служби від 30 березня 2010 р. № 84 «Про затвердження Порядку проведення функціонального обстеження органів виконавчої влади» [310], відповідно до якого відбувається процедура проведення постійного аналізу відповідності завдань і функцій органів виконавчої влади чинному законодавству, а також відповідності внутрішньої структури органів виконавчої влади покладеним на них завданням і функціям з метою усунення з практики їх діяльності внутрішніх суперечностей, дублюючих функцій та функцій, що не належать до сфери їх повноважень. Зазначені процедури, на наш погляд, є у повній мірі обґрунтованими, оскільки вони дозволяють не тільки зробити функціонування органів виконавчої влади більш ефективним (за рахунок вивільнення їх від виконання невластивих їм функцій, виключення випадків дублювання функцій), але і скорити видатки на відповідних суб’єктів, адже оптимізація функцій неодмінно призводить до скорочення штату публічних службовців.

Більшість вітчизняних авторів ведуть мову про функції органів виконавчої влади, залишаючи поза увагою аналіз функцій інших суб’єктів, які також беруть участь у реалізації управлінської діяльності, наприклад органів місцевого самоврядування. Хоча ми не бачимо принципової різниці між функціями органів виконавчої влади та функціями органів місцевого самоврядування. Вони можуть відрізнятися лише територіальними межами їх реалізації, а також тим, що окремі функції, наприклад, функція боротьби з правопорушеннями, може бути реалізована лише органами виконавчої влади. З огляду на це, а також враховуючи спільну участь органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у реалізації управління, доцільніше було б вести мову про функції суб’єктів публічної адміністрації, виділяючи у змісті останніх, у разі потреби, функції органів виконавчої влади та функції органів місцевого самоврядування.

Принциповим є також і питання про виокремлення окремих видів функцій, які зараз виконуються суб’єктами публічної адміністрації. Сучасні автори до цього підходять з різних позицій. Доволі часто на сторінках наукової літератури, з огляду на проведений аналіз нормативних актів, які регулюють діяльність суб’єктів публічної адміністрації, формулюється узагальнений перелік названих функцій, у змісті якого виділяються:

- виконавча та правозастосовча функція, тобто функція виконання законів і юридичної кваліфікації певних дій;

- правозахисна функція, тобто функція у підґрунтя якої покладено захист законних інтересів, прав та свобод громадян;

- соціально-економічна функція, пов’язана із створенням умов для розвитку соціального та культурного управління, забезпеченням нормальних умов життя як суспільства у цілому, так і окремих громадян зокрема;

- функція забезпечення законності і дотримання конституційного ладу та порядку у державі;

- регулятивна функція, у межах якої здійснюється керівництво, контроль, координація, планування, облік, прогнозування у державі;

- нормотворча функція, у межах якої суб’єкти публічної адміністрації видають підзаконні нормативні акти;

- охоронна (юрисдикційна) функція, яка передбачає застосування суб’єктами публічної адміністрації заходів державного примусу до юридичних та фізичних осіб у випадках та межах, встановлених чинним законодавством [302, с. 248–249].

Інші автори підходять до цього питання дещо по-іншому, виділяючи такі функції суб’єктів публічної адміністрації: основні та допоміжні (інстру­ментальні); основні, регулятивні й допоміжні; загальні, спеціальні та до­поміжні (обслуговуючі); внутрішні й зовнішні, загальні й специфічні; стра­тегічні й оперативні; об’єктні й технологічні; загальнокерівні, регу­лятивні, рахунково-аналітичні, організаційно-координаційні, контрольні функції [307, с. 108; 311, с. 8–9].

Досить ґрунтовно до питання класифікації функцій суб’єктів публічної адміністрації (суб’єктів державного управління) підійшов свого часу ’янов, запропонувавши поділяти всі існуючі функції на групи, які спрямовані на забезпечення:

- цілепокладаючою інформацією керованих об’єктів – функції прогнозування, планування тощо;

- необхідними для їх нормальної діяльності та розвитку ресурсами – фінансування, матеріально-технічне забезпечення, стимулювання, кадрове забезпечення та ін.;

- впорядкованості, узгодженості в їхній діяльності – керівництво, координація, організація, регулювання, контроль та інше;

- зусиль щодо первісного формування та наступного удосконалення керованих об’єктів в органічному поєднанні з такими самими заходами керівних суб’єктів – організаційне проектування, організаційний розвиток тощо [312, с. 13].

К. С. Бєльський відзначав два рівні функцій органів виконавчої влади. До першого рівня функцій виконавчої влади, «які мають глобальне значення для життя суспільства і виникають із субстанційної природи цієї влади», він відносить:

- охорону громадського порядку і забезпечення національної (державної) безпеки;

- регулятивно-управлінську функцію, яка охоплює керівництво економікою, фінансами, культурою, освітою, охороною здоров’я, обороною, внутрішніми та зовнішніми справами держави;

- забезпечення прав і свобод громадян.

До другого рівня функцій виконавчої влади, які мають допоміжний (інструментальний) характер, вчений зараховує:

- нормотворчість;

- оперативно-виконавчу функцію;

- юрисдикційну функцію [313].

У свою чергу говорить про функції глобального рівня, тобто такі, що мають основоположне значення для життя суспільства (а саме регулятивно-управлінська функція), та допоміжного (інструментального) рівня чи характеру – нормотворча, оперативно-виконавча функції тощо [314].