Глава вторая. Теории внешней политики государств и ее роли в международных отношениях (стр. 25 )

2. Теории "бюрократического" процесса внешней политики

Неудачи и провалы внешней политики империализма в 60-х годах породили в США стремление разобраться в причинах поражений, более критическим взглядом оценить внешнеполитический курс американского государства. Одним из многочисленных проявлений этой переоценки внешнеполитических ценностей стало относительно новое и в настоящее время уже достаточно широкое направление буржуазной политологии, ставящее своей задачей изучение процессов формирования внешнеполитического курса капиталистического государства в его правительственном аппарате. Исследования этого направления сильно подтолкнула война во Вьетнаме. Несомненно, что провал вьетнамской авантюры американских правящих кругов во многом предопределил острую критическую направленность опубликованных работ.

В пылу полемики и нередких взаимных обвинений авторы приподнимают завесы, что позволяет глубже заглянуть в святая святых внешней политики империализма.

Отличительная особенность новой волны исследовании в рассматриваемой области-ее широта и масштабность, свидетельствующие об осознании важности проблемы, о внимании к ней, об ожидании со стороны определенных групп и лиц быстрой практической отдачи от проводимых исследований. За изучение процесса формирования внешней политики в недрах правительственного аппарата взялись крупнейшие научные центры США.

Всю многочисленную литературу США по данной теме, опубликованную в последние годы, можно при самом общем подходе условно подразделить на две категории. К первой можно отнести всю ту обширную литературу, авторы которой критикуют идеи, концепции и существующую в США практику формирования внешней политики, предлагают свои рецепты ее совершенствования, либо вообще не претендуя при этом на какие-либо теоретические обобщения, либо используя теоретические концепции, разрабатываемые другими авторами и научными центрами, но не внося в эти концепции чего-либо существенно нового. Это, как правило, сугубо практически ориентированные работы, нередко содержащие много интересного и заслуживающего внимания фактического материала (например, работа И. Дестлера "Президенты, бюрократы и внешняя политика. Политический механизм организационной реформы").

Значительно менее многочисленную по числу авторов и исследований категорию составляют труды, авторы которых претендуют на разработку более или менее широких теоретических концепций функционирования правительственного бюрократического аппарата, формирования внешней политики США в его недрах.

Отталкиваясь от веберовской концепции "идеальной бюрократии", исследователи внешнеполитического процесса в США наиболее полно, по сравнению с другими направлениями "исследования организаций" на Западе, интегрируют в свои работы все последующие модификации веберовской модели в западной социологии. Это касается в первую очередь отказа от веберовского идеализма, признания того, что современная буржуазная бюрократия включает в себя такие элементы и подсистемы (так называемые дисфункциональные), которые часто обладают противоположными функциями и интересами. Признается, что неформальные связи между организациями и внутри них, по меньшей мере, столь же важны, как и связи формальные. Отмечается, что роль "личного фактора", т. е. индивидуальных особенностей руководителей внешней политики, исключительно велика. Подчеркивается, что без учета неформальных связей и личных особенностей руководителей и подчиненных, а также без учета политической борьбы и конфронтации мнений в руководстве невозможно эффективное управление внешней политикой капиталистического государства.

То, что для "исследования организаций" явилось результатом долгой, измеряемой десятилетиями, эволюции веберовской модели бюрократии, для "бюрократической" теории формирования внешней политики стало само собой разумеющимся положением, быстро воспринятым под влиянием внешнеполитических поражений и особенностей внутриполитической борьбы в США.

Признание известной самостоятельности и внутренней противоречивости буржуазного государственного аппарата приводит иногда американских авторов к прямо-таки парадоксальным выводам. Так, в 1968 г. Г. Киссинджер писал: "Не существует такой вещи, как американская внешняя политика. Серия шагов, приведших к определенному результату, возможно, даже не планировалась ради достижения этого результата". Практическая внешняя политика, в отличие от задуманной внешней политики, представлялась Г. Киссинджеру не рядом последовательных и контролируемых мероприятий правительства, а результатом стихийных, неподконтрольных больших и малых столкновений как между политическими группировками и деятелями, так и внутри государственного бюрократического аппарата. Этот взгляд, с некоторыми вариациями, разделяют в общем все авторы, исследующие влияние государственного аппарата на формирование и осуществление, внешней политики США.

Общим для всех исследований влияния бюрократии на внешнюю политику в США является и метод анализа - структурный функционализм, при котором организация рассматривается как иерархическая структура. Между ее различными "этажами" и элементами существуют как формальные отношения специализации, разделения функций и взаимодополнения, так и неформальные отношения межгруппового и межличностного соперничества и конфликтов. Государство в целом предстает при этом как совокупность большего или меньшего числа организаций, отношения между которыми, как формальные, так и неформальные, строятся по тому же принципу.

Общей является и целевая установка исследований - надежда добиться большей последовательности внешнеполитических курсов правительств империалистических государств, их способности полнее и быстрее приспосабливаться к изменяющимся условиям международного общения, своевременно разрабатывать и вводить в практику новые формы и средства внешней политики, добиваясь ее большей управляемости, рациональности и эффективности. Практически ориентированные политические исследования помогают господствующему классу отыскивать более изощренные средства манипулирования массовым сознанием и контроля над государственным аппаратом, известная самостоятельность которого оказывается в определенных условиях нежелательной и даже опасной для правящей верхушки.

Некоторые авторы пытаются на этой основе построить свои концепции формирования внешней политики аппаратом капиталистического государства с помощью частных ответвлений и методик буржуазной теории организации. В качестве примеров такого рода работ можно назвать написанные в 1970-1974 гг. книги Р. Аксельрода, Д. Дейвиса, Д. Стейнбрюннера и др.

Д. Дейвис в работе "Как бюрократия формирует внешнюю, политику" ставит цель "проверить, в какой степени микроэкономические теории обмена могут быть использованы для понимания процесса формулирования внешней политики федеральной бюрократией" США.

В качестве практического объекта исследования Дейвис избрал взаимодействие государственного департамента министерств труда и финансов и НАСА по некоторым вопросам внешней политики США. При этом сам факт взаимодействия между любыми из названных ведомств по любому вопросу Дейвис понимает как отношение "обмена", в ходе которого участвующие в нем стороны обмениваются некоторыми "стоимостями". "Стоимость", по Дейвису, "это общий термин, описывающий все то, чем обмениваются". Автор выделяет четыре типа "стоимостей": "элементарные стоимости", которые в процессе обмена не претерпевают сколько-нибудь существенных изменений (товары, услуги, информация, кадры); "усложненные стоимости", подвергшиеся некоторой переработке в результате "процесса бюрократического производства" (обработанная информация, ознакомительные визиты, обмен выставками, делегациями); "рафинированные стоимости", переработка которых имеет существенный характер (услуги специалистов, речи, переговоры, публикации, пропагандистские образы, политическая поддержка); и "вновь созданные стоимости", т. е. продукт "бюрократического производства" организации, ранее не существовавший, (перспективные планы, импровизированные действия и т. п.).

Отношения обмена "стоимостями", по Дейвису, могут быть установлены лишь в том случае, если все участники этих отношений заинтересованы в них и получают какой-либо выигрыш. При этом одни и те же "стоимости" могут обладать для различных участников обмена различной "полезностью", а "обмен выражает не равенство двух стоимостей, но два неравенства полезностей". Компонентами, определяющими "полезность стоимости", являются качество последней и "вкус" организации как производное от ее целей, в свою очередь отражающих преференции тех групп, которые обслуживает данная организация.

По Дейвису, все взаимодействия между организациями, их руководителями и рядовыми чиновниками представляют собой "рынок междуведомственного торга", аналогичный экономическому рынку с его подразделением на оптовую и розничную торговлю. Положение правительственных организаций на этом рынке оказывается аналогичным положению капиталистической фирмы в ситуации монопольной конкуренции; стратегии монополии и государственного ведомства также оказываются аналогичными. Бюрократическая специализация ведомств ведет к тому, что каждое из них отгораживается от соседей, ориентируясь лишь на собственные узкие интересы, и для предотвращения развала системы организации в целом стремятся диверсифицировать свою деятельность, подобно тому, как это делают крупнейшие монопольные объединения.

Из того в общем-то здравого положения, что преференции министерств и ведомств отражают преференции тех групп, которые они обслуживают, Дейвис делает вывод, что поскольку "клиентура" государственного департамента США - это иностранные государства, с которыми США поддерживают дипломатические отношения, то и «вкус государственного департамента направлен на то, чтобы служить интересам этих 127 государств» (курсив наш. - Авт.). Сам Дейвис противопоставляет свою концепцию теории иерархической бюрократии Вебера, считая, что формулировка необходимых реформ внешнеполитического аппарата США в категориях отношений обмена, а не отношений власти, является "одним из способов внесения изменений" во внешнюю политику США.