Глава вторая. Теории внешней политики государств и ее роли в международных отношениях (стр. 27 )

Эти идеи были еще более конкретизированы в книге М. Хэлперина, вышедшей в 1974 г. и построенной на материалах и практике послевоенной внешней политики США. Согласно Хэлперину, в центре внешней политики США стоит президент, роль и влияние которого качественно отличаются от роли и влияния всех остальных участников внешнеполитического процесса. Именно его восприятие и его суждение о том, что соответствует национальным интересам страны, доминируют в системе. Президент оказывается, таким образом, "суррогатом национальных интересов".

Действия президента ограничиваются якобы с трех сторон: а) его непосредственным окружением, тем кругом лиц, который во-первых, предопределяет, какого рода советы и частную информацию может получить президент, какие взгляды и интересы найдут свою дорогу к нему и, во-вторых, какие действия президента получат одобрение или неодобрение в этом кругу, насколько сильным и значимым для президента будет и то, и другое; б) структурой бюрократических организаций исполнительной власти, и именно через эту структуру президент воспринимает проблемы внешней политики; министерства и ведомства формулируют проблему и предлагают альтернативные пути ее решения; они же предоставляют президенту и необходимые для решения проблемы средства (или не предоставляют их). При всех этих действиях организации и их лидеры руководствуются прежде всего собственными ведомственными и личными интересами: занятие позиций зависит от желания сохранить свое влияние"; в) политической средой, в которой действует президент. Это воздействие осуществляется через систему выборов, и главный его канал-стремление президента оказаться переизбранным. Второй канал постоянного политического давления на президента - конгресс, где необходима тактика постоянного лавирования и компромиссов, чтобы через законодательный орган проходили желательные для президента решения. "Президенты и их ближайшие помощники часто выбирают такие позиции, которые диктуются требованиями сохранения эффективной власти или переизбрания".

Вся окружающая президента система формальных и неформальных отношений обладает чрезвычайно большой инертностью. С одной стороны, "бюрократическая система по природе своей инертна, она движется вперед, лишь когда ее сильно и настойчиво толкают". С другой стороны, инертность бюрократии основана на вполне реальных интересах. "Каждое правительство, - пишет Хэлперин, - представляет собой комплекс индивидуумов, многие из которых связаны еще и со своими ведомствами. Будучи ограничены представлениями, господствующими в этих ведомствах, эти люди... имеют весьма различные интересы, по-разному относятся к приоритетам, и волнуют их разные вопросы".

Хэлперин отмечает, что "хотя все примеры взяты из истории США послевоенного периода,... значительная часть этой книги может также быть приложена к другим странам и к другим периодам". Модель бюрократического внешнеполитического процесса, по мнению Аллисона и Хэлперина, также "достаточно универсальна, чтобы ее можно было применить к анализу поведения большинства правительств промышленно развитых стран". Даже если ограничить амбиции Аллисона и Хэлперина рассмотрением роли бюрократии в развитых капиталистических странах, то и тогда нельзя всерьез говорить о возможности автоматического применения для нужд такого исследования моделей, предлагаемых этими авторами. В рамках общего, присущего внешнеполитическому процессу империалистических государств, существуют тем не менее политические, конституционные, исторические различия между США, с одной стороны, и рядом стран Западной Европы или Японией-с другой.

Серьезнейшим методологическим просчетом Аллисона и Хэлперина является отрыв исследования внешнеполитического процесса от той экономической и социально-политической среды, в которой этот процесс развивается. Правда, Хэлперин делает попытку выйти за рамки такого процесса, но он ограничивает свой "выход" кратким рассмотрением интересов президента, связанных с соображениями переизбрания. Между тем именно эта среда, т. е. капиталистическое общество в целом, диктует весь комплекс факторов, влияющих на формирование внешней политики капиталистического государства.

Современные буржуазные "исследователи организаций", включая Аллисона и Хэлперина, не идут в своей оценке роли и места бюрократии в капиталистическом обществе даже до того рубежа, до которого 50 лет назад дошел основатель этого направления М. Вебер. Как известно, Вебер рассматривал бюрократию лишь как технический инструмент управления, хотя и обладающий известной самостоятельностью. Он подчеркивал, что бюрократия отражает классовую структуру общества и неспособна освободиться от мировоззрения тех классов, из которых она рекрутируется. Наконец, Вебер проводил четкое различие между бюрократией как таковой и политическими деятелями и считал необходимым подчинять интересы бюрократии политике и политическим деятелям, задающим цели власти.

Не отменяя и не подменяя ни особенностей функционирования буржуазного бюрократического аппарата, ни личных качеств его руководителей, процессы, происходящие в современном капиталистическом обществе, определяют, какие экономические, идеологические, политические группировки господствующего и других классов заинтересованы во внешнеполитических вопросах, и в каких именно; представители каких социальных групп выдвигаются в государственный аппарат; какие политические и Общественно-психологические связи они при этом устанавливают, какие - сохраняют, а какие - утрачивают; каков механизм замены государственных руководителей и высших чиновников, если их деятельность не устраивает те или иные группировки господствующего класса; наконец, какими материальными возможностями и средствами мобилизации политической поддержки обладают все участники внешнеполитического процесса.

Однако такая постановка вопроса неизбежно потребовала бы также и ответа на вопрос об историческом месте бюрократии в современном капиталистическом государстве. Но это уже пробуемы в значительной степени мировоззренческие и политические. Бюрократия - неизбежный и необходимый элемент развития капитализма. Как доказал марксизм-ленинизм, имеются объективные причины известной относительной самостоятельности государственно-бюрократического аппарата, способного в условиях капитализма превращаться даже в доминирующую социально-политическую силу. Тем не менее, при капитализме целевую функцию управления задает господствующий класс. И сколько бы ни был развит государственно-бюрократический аппарат, сколько бы ни были изощрены и замаскированы средства и методы контроля над ним со стороны господствующих классов, существо дела от этого не меняется.

3. Концептуальные представления о процессе принятия внешнеполитических решений

а) Основные черты исследования процесса принятия решений в буржуазной науке США

Практической потребностью найти выход из тех кризисных ситуаций, в которых не раз оказывалась внешняя политика империализма в минувшие десятилетия, объясняется тот факт, что процесс принятия внешнеполитических решений стал одной из центральных проблем исследований большого числа буржуазных международников, политологов и социологов, стимулируемых, если не направляемых, государственным аппаратом. Многие исследования буржуазных идеологов зачастую направлены на создание иллюзий у широких масс населения капиталистических стран о чрезвычайной "продуманности" внешнеполитических действий правительств. Однако цели подобных исследований не сводятся только к этому. От чисто идеологической, пропагандистской функции таких работ следует отличать их теоретические и практические аспекты, нацеленные прежде всего на "рационализацию", повышение эффективности процесса принятия внешнеполитических решений.

Многие американские политические деятели и политологи пытаются искать причины внешнеполитических провалов США в несовершенстве процесса принятия внешнеполитических решений. Осуждая трудности этого процесса, Г. Киссинджер еще в 1968 г. сетовал на то, что "бюрократия становится огромной и сложной, больше времени посвящается управлению ее работой, чем определению цели, которой она, как предполагается, служит. У высших руководителей есть склонность смешивать эти два обстоятельства. Современные политические деятели, принимающие решения, сталкиваются с совершенно уникальной проблемой. До начала второй мировой войны ни одному члену кабинета министров не пришло бы в голову, что он знает о своих проблемах меньше, чем его подчиненные. В современном мире ответственным политическим деятелям приходится принимать решения по широкому диапазону проблем, на которые они потратили меньше часов, чем их эксперты - лет, проведенных за изучением тех же самых проблем".

Все это, по мнению Киссинджера, создает атмосферу неуверенности и жажду административного единогласия, в котором исполнительная власть ищет прибежища. Пытаясь найти спасительные рецепты, Киссинджер, указывал на необходимость проведения теоретических изысканий в области процесса принятия внешнеполитических решений и соответствующей реорганизации государственного аппарата.

Американских авторов, занимающихся исследованием процесса принятия внешнеполитических решений, можно разделить примерно на три группы: ученые, непосредственно связанные, регулярно или эпизодически, с выполнением практических внешнеполитических задач (Г. Киссинджер, Т. Шеллинг, Р. Хилсмен и многие другие, в том числе и те, кто систематически сотрудничает в учреждениях типа РЭНД); академические круги официальной ориентации (Р. Снайдер, Г. Гетцков, Дж. Розенау, Р. Броди, Ч. Германн и др.); ученые либерального направления, представляющие американские "исследования мира" (К. Дойч, А. Рапопорт, К. Боулдинг, П. Смоукер и др.).

Сущность теории принятия решений, как она излагается в работах американских авторов, может состоять, с одной стороны, в исследовании тех принципов, законов, которые объясняют выбор той или иной линии поведения сложными общественными организмами (дескриптивный аспект теории принятия решений), и, с другой стороны, в нахождении методик, которые могли бы рационально улучшить процесс принятия решения, позволить найти наиболее выгодные пути достижения поставленных целей (нормативный аспект). Заключенная в этом двоякость часто приводит к путанице, вызывает спор между исследователями, которые склонны впадать в одну из крайностей, отдавая предпочтение одному аспекту теории принятия решений перед другим.