Анализ практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации (стр. 10 )

На сегодняшний день в субъектах Российской Федерации выявлено несколько основных организационных моделей координации антикоррупционной деятельности:

- формирование специального органа (как правило, при губернаторе, реже – при высшем исполнительном органе), ответственного за выполнение программных мероприятий, решения которого имеет консультативный характер;

- возложение координационной функции полностью на аппарат высшего должностного лица субъекта;

- осуществление координационных полномочий высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Выбор наиболее эффективной модели каждым конкретным субъектом Российской Федерации зависит от ряда факторов: региональных особенностей, уровня коррупционных проявлений, его социально-экономических возможностей, наличие соответствующего кадрового потенциала и т. п.

Так, на территории любого субъекта Российской Федерации проведение антикоррупционной политики задействует усилия не только органов государственной власти субъекта, но и территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, ряда общественных институтов. В ряде субъектов Российской Федерации между органами государственной власти субъектов и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, действующими на их территории, заключены соглашения о взаимодействии, которые способствуют обеспечению координации при осуществлении мероприятий антикоррупционной направленности. Так, в Тюменской области на основе подобного соглашения осуществляется еженедельный обмен информацией с территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации и прокуратурой Тюменской области.

Представляется, что координацию деятельности в сфере противодействия коррупции нецелесообразно проводить на уровне высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, как это сделано в большинстве субъектов Российской Федерации. Это объясняется тем, что общие координационные полномочия высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации распространяются только на региональную систему исполнительной власти. При этом специальные координационные полномочия законами субъектов Российской Федерации о противодействии коррупции зачастую возложены именно на высшее должностное лицо субъекта.

В связи со сказанным представляется, что эффективному выполнению координационной функции будет способствовать возложение ее реализации на специально создаваемые при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации органы (советы при губернаторе) либо на органы исполнительной власти региона, ответственные за проведение административной реформы в данном субъекте Российской Федерации. Отметим, что состав созданных в ряде субъектов Российской Федерации (Тюменская область, Липецкая область, Брянская область, Хабаровский край, Камчатский край) советов по противодействию коррупции включил в себя представителей законодательной, исполнительной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, региональных общественных палат, профсоюзов, иных общественных объединений. Оптимальность избрания данной формы координации объясняется также возможностью высшего должностного лица субъекта Российской Федерации оперативно и напрямую взаимодействовать с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, с федеральными инспекторами.

Интересный опыт по формированию специализированных антикоррупционных органов сложился в Ульяновской области, где впервые в Российской Федерации была создана Палата справедливости, постоянно действующий государственный орган Ульяновской области (ч. 1 ст. 1 Закона Ульяновской области -ЗО «О Палате справедливости»), включивший в свой состав Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области. Согласно постановлению Правительства Ульяновской области от 22 июля 2008 г. № 14/329-П «Об утверждении областной целевой программы «Противодействие коррупции в Ульяновской области» на 2008 –2012 годы», Уполномоченный по противодействию коррупции является основным исполнителем Программы, в том числе рассматривает обращения граждан, проводит обучающие семинары, осуществляет производство антикоррупционной экспертизы, антикоррупционного мониторинга. Так, Уполномоченным по противодействию коррупции в Ульяновской области и его аппаратом разработана, апробирована и с 2010 года реализуется система мониторинга эффективности реализации исполнительными органами государственной власти Ульяновской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области требований антикоррупционного законодательства. Данная система предусматривает детальный анализ достигнутых результатов по ряду показателей: проведение антикоррупционной экспертизы, работа комиссий по урегулированию конфликтов интересов, общественных советов по профилактике коррупции с последующей комплексной оценкой достигнутых результатов.

Возложение координационной функции на специальные совещательные органы позволит минимизировать возможности коррупционных проявлений в самих исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, согласно постановлению Правительства Ставропольского края от 21 апреля 2010 г. «О краевой целевой программе «Противодействие коррупции в сфере деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края на 2010 - 2014 годы» государственным заказчиком – координатором Программы выступает Правительство Ставропольского края, которое в том числе осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием финансовых средств, выделяемых на реализацию Программы. Схожие ситуации наблюдаются в Ростовской области, Архангельской области, Курганской области. Отметим также, что в соответствии с постановлением Правительства Курганской области от 13 декабря 2011 г. № 000 «О целевой Программе Курганской области «Противодействие коррупции в Курганской области в 2012 – 2015 годах», Правительство области выполняет функции не только заказчика, разработчика и координатора Программы, но и ее непосредственного исполнителя. Подобное распределение функций само по себе может обладать определенным коррупционным потенциалом.

Равным образом разработку программы не следует возлагать на один орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Например, в Ставропольском крае таким органом является Министерство экономического развития Ставропольского края, в Республике Марий Эл – Администрация Президента Республики, в Челябинской области – Управление государственной службы Правительства области, в Краснодарском крае – департамент по взаимодействию с правоохранительными органами администрации Краснодарского края. Положительный опыт в этом плане демонстрируют Псковская, Магаданская области, Республика Адыгея, заложившие в основу механизмов разработки, реализации и контроля программ комплексный, межведомственный подход, предполагающий совместную разработку и координацию выполнения программ различными органами государственной власти названных субъектов Российской Федерации.

Положительным моментом формирования специализированного органа в субъектах Российской Федерации является наличие у него собственной сферы ведения и полномочий, позволяющих полнее концентрироваться на обеспечении выполнения задач по противодействию коррупции .

В пользу формирования специального координирующего органа говорит также и то, что существующее во многих субъектах Российской Федерации «распыление» функций по борьбе с коррупцией между различными, уже функционирующими органами исполнительной власти, приводит к ситуации, когда становится невозможным установить, какой орган и в каком объеме должен нести ответственность за невыполнение программных мероприятий. Кроме того, затрудняется и сама возможность отслеживания их выполнения.

Исследования, проведенные сотрудниками Института в регионах, показывают многочисленность моделей специальных антикоррупционных органов. Между тем их функционирование не лишено ряда недостатков: невозможность принятия решений императивного характера, отсутствие урегулированного механизма взаимодействия с региональными контрольно-финансовыми органами, а также правоохранительными органами; неизбежная подконтрольность (подотчетность) другим органам государственной власти субъекта Российской Федерации, непродуманность организационной структуры, отсутствие квалифицированных кадров, недостаточная открытость для сотрудничества с институтами гражданского общества.

Что касается комиссий по проведению административной реформы в субъектах Российской Федерации, то частичное возложение на них координационных функций оправдано и подлежит положительной оценке, однако с учетом того, что деятельность таких комиссий с 2011 года сворачивается в связи с выполнением ими своих основных задач, предусмотренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 годах». Так, например, постановлением Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 30 декабря 2009 г. № 000 «Об утверждении программы «Мероприятия по противодействию коррупции в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре» на 2010 - 2012 годы» предусмотрено, что контрольно-координационная деятельность Комиссии по проведению административной реформы в автономном округе ограничивается концом 2012 года. В то же время деятельность соответствующей Комиссии Тюменской области никакими сроками не ограничена, кроме того, согласно региональной антикоррупционной программе координационные полномочия Комиссии в области профилактики коррупционных правонарушений реализуются в объеме 25% (26 из 102) запланированных мероприятий.

Исследование показало, что сформировалось несколько организационно-правовых моделей проведения антикоррупционной политики на уровне субъектов Федерации и осуществления координации деятельности по борьбе с коррупцией. Наиболее эффективной координация является в том случае, когда ее осуществление возложено на орган, в наименьшей степени подчиненный какой-либо ветви власти (так называемая зона, свободная от коррупции). В этой связи наиболее успешный опыт координации сложился именно в тех субъектах Федерации, где ее осуществление возложено на специализированные органы, создаваемые, как правило, при главе субъекта Федерации и не задействованные в выполнении иных функций, кроме противодействия коррупции (Астраханская область, Ульяновская область, Республика Татарстан).