Анализ практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации (стр. 6 )

Следует обратить внимание, что в большинстве законов субъектов Российской Федерации, направленных на регулирование вопросов борьбы с коррупцией, применяется термин «противодействие коррупции». Однако, как вытекает из положений Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» (ст. 1), данный термин охватывает различные виды деятельности: профилактику коррупции (предупреждение коррупции, выявление и последующее устранение причин коррупции); борьбу с коррупцией (деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений); деятельность по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Некоторые из перечисленных видов деятельности по противодействию коррупции относятся исключительно к ведению Российской Федерации (вопросы привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения), и они не могут быть урегулированы законодательством субъектов Российской Федерации. Однако не во всех региональных законах содержится оговорка о том, что соответствующий нормативный правовой акт имеет превентивную направленность, а деятельность по пресечению коррупционных правонарушений не является предметом его регулирования. В качестве положительного примера можно привести положения Закона Республики Татарстан от 4 мая 2006 г. «О противодействии коррупции в Республике Татарстан» (ст. 8.1), в соответствии с которыми «деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и не является предметом настоящего Закона». Закон Республики Саха (Якутия) от 19 февраля 2009 г. 227-IV «О противодействии коррупции в Республике Саха (Якутия)» также содержит норму, устанавливающую, что пресечение коррупционных правонарушений (проступков) и привлечение виновных лиц к ответственности регулируются нормами федерального законодательства.

Распространенной проблемой является несоблюдение принципа соответствия региональных нормативных правовых актов федеральному законодательству в диапазоне от терминологических разночтений до прямого нарушения.

Так, понятие «антикоррупционной экспертизы» в Законе Республики Хакасия от 4 мая 2009 года «О противодействии коррупции в Республике Хакасия» ограничивается только экспертизой проектов документов. При этом «забывается», что существует и экспертиза действующих нормативных правовых актов, прямо предусмотренная Федеральным законом от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Такое определение антикоррупционной экспертизы – не просто терминологическая ошибка. Оно позволяет сужать субъектам Российской Федерации свою антикоррупционную деятельность, снижает уровень реализации федеральной антикоррупционной политики в субъектах Российской Федерации.

Прямым нарушением федерального законодательства является закрепление обязанности органов местного самоуправления финансировать отдельные антикоррупционные мероприятия, реализуемые региональными органами. Так, в краевой целевой программе «Противодействие коррупции в сфере деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края на 2010-2014 годы» (утверждена постановлением Правительства Ставропольского края от 21 апреля 2010 г. ) установлено, что прогнозируемый объем финансирования Программы за счет средств бюджетов муниципальных районов и городских округов Ставропольского края составит 13896 тыс. рублей, что прямо противоречит требованиям Федерального закона -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 18).

В аспекте проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации следует отметить решение Верховного Суда РФ от 22 сентября 2010 г. 10–5 о признании недействующим п. 5 ст. 7 Закона Республики Хакасия от 4 мая 2009 г. в части установления одного из основных направлений деятельности органов государственной власти Республики Хакасия и органов местного самоуправления по повышению эффективности противодействия коррупции соблюдения коррупционных стандартов вместо их введения, предусмотренного на федеральном уровне. Верховный Суд РФ указал, что введение антикоррупционных стандартов не является исключительной прерогативой федеральных органов государственной власти. В статье 7 Федерального закона от 25 декабря
2008 г. «О противодействии коррупции» перечислены основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции. В их числе предусмотрено введение антикоррупционных стандартов, то есть исполнение установленной для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области (п. 5 ст. 7). Поскольку приведенное направление деятельности названо среди основных, оно не может быть исключено при осуществлении нормативного правового регулирования в указанной области субъектами Российской Федерации. Этот вывод подтверждается также и тем, что введение антикоррупционных стандартов приводит к ограничению прав граждан, в то же время согласно Конституции Российской Федерации (ч.3 ст.55) ограничение прав граждан может устанавливаться только федеральным законом.

Имеется и иная позиция по данному вопросу. Так, в результате проведения юридической экспертизы Закона Республики Карелия от 7 июля 2008 г. «О противодействии коррупции в Республике Карелия» (экспертное заключение от 26 сентября 2008 г. № 10.01/621) было установлено, что он противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству16. Предметом правового регулирования  Закона Республики Карелия указывались общественные отношения в сфере устранения причин, порождающих коррупцию, установления задач антикоррупционной политики в Республике Карелия, основных принципов противодействия коррупции, механизмов и способов предупреждения коррупции. Вместе с тем, отмечалось в заключении, федеральным законодательством субъектам Российской Федерации не предоставлено полномочий по нормативному правовому регулированию в рассматриваемой сфере общественных отношений. Пунктом 5 Национального плана руководителям государственных органов субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции предписано до 1 октября 2008 г. лишь разработать и принять планы противодействия коррупции в соответствующих государственных органах субъектов Российской Федерации. Исходя из сказанного, был сделан вывод, что принятие Закона находится вне пределов ведения Республики Карелия как субъекта Российской Федерации, а равно вне пределов компетенции Законодательного Собрания Республики Карелия как органа его издавшего.

Таким образом, на сегодняшний день сложилась противоречивая практика разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, требующая выработки единых подходов по обозначенным вопросам.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет выделить следующие основные проблемы, связанные с регулированием вопросов противодействия коррупции на региональном уровне:

- превышение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части регулирования вопросов противодействия коррупции;

- несогласованность норм различных видов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в которых устанавливаются меры по противодействию коррупции;

- дублирование положений нормативных правовых актов федерального уровня в законодательстве субъектов Российской Федерации;

- нарушение сроков приведения в соответствие с федеральным законом законов субъектов Российской Федерации;

- несогласованное с федеральным законодательством определение понятий, категорий; нечеткость в определении мер, направлений, принципов противодействия коррупции.

По результатам проведенного Министерством юстиции Российской Федерации мониторинга в 2011 г. территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации проведена антикоррупционная экспертиза 103023 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, коррупциогенные факторы выявлены в 1714 актах, устранены – в 1378 актах. При этом отмечалось, что наиболее характерными коррупциогенными факторами являются широта дискреционных полномочий и принятие нормативного правового акта за пределами компетенции.

Весьма распространенным недостатком регионального антикоррупционного законодательства является отсылка к нормативному правовому акту субъекта Российской Федерации, в то время как имеется вступивший в силу нормативный правовой акт федерального уровня с аналогичным предметом регулирования.

Так, в соответствии с п. 2 ст. 8 Закона Республики Башкортостан от 13 июля 2009 г. «О противодействии коррупции в Республике Башкортостан»17 антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Республики Башкортостан и их проектов осуществляется в соответствии с Законом Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан». Однако уже через неделю после принятия данного Закона был принят Федеральный закон от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», в котором указано, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится в соответствии с настоящим Федеральным законом в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

С момента вступления в силу этого регионального закона при проведении экспертизы данного вида необходима ссылка на Федеральный закон. Также региональным законом может быть урегулирован лишь порядок проведения такой экспертизы, что обусловлено положениями ч. 5 ст. 76 Конституции РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.