Анализ практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации (стр. 29 )

– форму утверждения итогового документа.

В отдельных субъектах Российской Федерации, например в Саратовской области, предусмотрено проведение антикоррупционного мониторинга специально уполномоченным органом по противодействию коррупции в области (ст. 9 и 10 Закона Саратовской области «О противодействии коррупции в Саратовской области»). Результаты мониторинга используются при подготовке проектов правовых актов, докладов, информации для совещаний, выступлений в СМИ, методических рекомендаций для органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления области, мер по профилактике коррупционных правонарушений88. При этом весьма положительно следует расценить тот факт, что практически все акты предусматривают опубликование информации о результатах антикоррупционного мониторинга в официальных печатных источниках, а также размещение ее на соответствующем портале (сайте) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Наряду с ежегодными докладами о состоянии законодательства в некоторых субъектах Российской Федерации сложилась также практика подготовки тематических докладов (отчетов) по результатам мониторинга89. Представляется, что основным недостатком методики, используемой при подготовке отчетов о результатах антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, является то, что эти отчеты по большей части носят описательный характер, правовые проблемы в них только констатируются, а пути решения таких проблем называются в самом общем виде, без указания их конкретных исполнителей и сроков. Даже если конкретные исполнители и называются, то, как правило, отсутствуют рекомендации по решению самих проблем.

Весьма остро стоит вопрос о конкретных формах использования результатов проведенного мониторинга в непосредственной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, поэтому представляется целесообразным в соответствующих нормативных правовых актах четко определять значение результатов антикоррупционного мониторинга:

– выводы из проведенного антикоррупционного мониторинга должны формулироваться как рекомендации, адресованные конкретным органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам, организациям и учреждениям;

– должны предусматриваться формы реагирования (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в структуре органов власти и т. д.);

– непринятие надлежащих мер должно рассматриваться как неисполнение должностных обязанностей с возложением на виновных лиц юридической (дисциплинарной) ответственности.

Соответствующие положения законов субъектов Российской Федерации об антикоррупционном мониторинге нередко получают свое дальнейшее развитие в нормативных правовых актах органов исполнительной власти. В этих актах детально регулируется и порядок проведения антикоррупционного мониторинга. Так, высшими исполнительными органами утверждены порядок проведения антикоррупционного мониторинга в Санкт-Петербурге, Республике Карелия, Липецкой области90 и др.

В ряде субъектов Российской Федерации функция по организации и осуществлению антикоррупционного мониторинга прямо закреплена за соответствующим органом исполнительной власти. Например, в Республике Дагестан это Министерство юстиции Республики91; в Республике Татарстан – специальный Комитет по социально-экономическому мониторингу, который осуществляет полномочие по организации проведения социологических исследований в целях антикоррупционного мониторинга92. В отдельных субъектах Российской Федерации функции по проведению антикоррупционного мониторинга возложены практически на все органы исполнительной власти (например, в Республике Карелия93).

Пожалуй, дальше всех в этом направлении пошла Липецкая область, в которой утвержден специальный административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению регулярного антикоррупционного мониторинга94. Этот административный регламент разработан в целях повышения эффективности исполнения государственной функции по осуществлению антикоррупционного мониторинга и определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) по исполнению государственной функции. Данная функция осуществляется таким органом исполнительной власти Липецкой области, как управление административных органов. Однако вряд ли можно рассматривать осуществление антикоррупционного мониторинга как особую государственную функцию. Это, скорее, одна из составных частей общей деятельности органов государственной власти по противодействию коррупции или же составная часть осуществления мониторинга правоприменения. Представляется, что регламентация осуществления антикоррупционного мониторинга в форме административного регламента исполнения государственной функции излишне усложняет правовую систему на уровне субъекта Российской Федерации и не приносит дополнительных преимуществ в сфере противодействия коррупции.

Отметим и иные проблемы, возникающие при определении органов, включенных в процесс осуществления антикоррупционного мониторинга. В нормативных правовых актах об антикоррупционном мониторинге ряда субъектов Федерации чрезмерно значительная роль уделяется деятельности  территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, судов. Например, во Владимирской области из 26 показателей антикоррупционного мониторинга ответственными за 16 показателей являются в том числе федеральные структуры95. Более того, из таких 16 показателей за две трети (11 показателей) полностью ответственны исключительно территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, областной суд96. А поскольку в тексте самого акта справедливо указывается на то, что указанные федеральные структуры могут быть привлечены к проведению мониторинга только по согласованию, то при неполучении такого согласия провести мониторинг будет в принципе невозможно.

Еще более сложной описанная выше ситуация выглядит в отношении муниципального антикоррупционного мониторинга в указанном субъекте Российской Федерации. В правовых актах муниципальных образований Владимирской области практически дословно воспроизводятся положения указанного выше постановления губернатора области97. Таким образом, органы местного самоуправления привлекают к проведению мониторинга (хотя и с оговоркой «по согласованию») территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Соответственно и последствия здесь могут быть такими же, как и в случае с областным антикоррупционным мониторингом.

В отдельных субъектах Российской Федерации осуществление антикоррупционного мониторинга возлагается только на один орган. Например, в Ростовской области – это комиссия по противодействию коррупции в Ростовской области98. Однако представляется сомнительным, что силами только одного органа возможно провести всесторонний и качественный мониторинг, даже если данный орган в своей деятельности будет опираться на соответствующую информацию от иных органов.

Определенным недостатком практически всех правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов по антикоррупционному мониторингу является то, что такой мониторинг осуществляется исключительно силами самих органов публичной власти. Хотя в данных актах иногда и указывается на использование в качестве источников информации для мониторинга сведений, поступивших от институтов гражданского общества, обращений самих граждан. Следует учитывать, что антикоррупционный мониторинг неэффективен без осуществления комплексного анализа всех сфер общественных отношений с привлечением институтов гражданского общества, включая независимые организации99. Проведение мониторинга с привлечением независимых экспертных организаций позволит учитывать все разнообразие сложившейся правоприменительной практики. Однако случаи их непосредственного участия в осуществления антикоррупционного мониторинга весьма редки. Одним из немногих исключений здесь является Нижегородская область. Так, Торгово-промышленной палате Нижегородской области, филиалу ВНИИ МВД России по Приволжскому федеральному округу рекомендовано оказывать аппарату Правительства Нижегородской области содействие в организации и проведении антикоррупционного мониторинга100. Однако обращает на себя внимание, что те же самые организации привлекаются к осуществлению антикоррупционного мониторинга на муниципальном уровне Нижегородской области101.

Это говорит о необходимости расширения круга субъектов осуществления мониторинга, в том числе за счет независимых экспертных организаций. Например, в рассмотренном случае с бизнес-объединениями речь идет не только о региональных торгово-промышленных палатах, но и о других составляющих так называемой «большой четверки» – РСПП, ТПП России, «Деловой России», «Опоре России».

Особо следует отметить, что бизнес-объединения создают специальные структуры, призванные повысить качество собственной мониторинговой деятельности, в том числе в сфере противодействия коррупции102. Региональные союзы промышленников и предпринимателей в постоянном режиме готовят обзоры об изменениях законодательства и правоприменительной практики (например, Волгоградская, Кемеровская, Ульяновская области и др.)103.

Бизнес-объединения активно участвуют в проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Например, 22 торгово-промышленные палаты уровня субъектов Российской Федерации и муниципального уровня получили аккредитацию Министерства юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов. Наряду с крупными бизнес-объединениями такую же аккредитацию получают и отраслевые ассоциации, организации104.

Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «Опора России» во взаимодействии с государственными и общественными организациями проводит целенаправленную политику по созданию благоприятных условий для развития предпринимательства в нашей стране. Бизнес-объединения уже длительное время проводят как собственные, так и совместные с ведущими социологическим центрами опросы с целью выявления уровня коррупции в различных сегментах российского общества.

Кроме того, следует учитывать, что к независимым экспертным организациям в сфере проведения мониторинга относятся: научные и учебные учреждения, общественные объединения, профсоюзные организации, организации, осуществляющие социологические исследования и др.