Анализ практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации (стр. 8 )

Следует отметить, что при этом положения Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» также не раскрывают пределы подобных полномочий контрольно-счетных органов: в данном Законе указано, что контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации, равно как и контрольно-счетный орган муниципального образования, участвуют в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции. Соответственно, в подавляющем большинстве региональных программ противодействия коррупции мероприятия, которые бы реализовывались контрольно-счетными органами, практически не закрепляются, а если и устанавливаются, то в самых общих формулировках23.

Еще одна проблема в сфере разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов связана с определением так называемых «собственных» полномочий субъектов Российской Федерации, которые могут принимать собственные меры, направленные на противодействие коррупции, однако при этом должны руководствоваться положениями Конституции Российской Федерации (ст. 71–73), Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. В положениях Национальной стратегии противодействия коррупции органам государственной власти субъектов Российской Федерации напрямую рекомендовано принимать действенные меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе; организовать контроль за выполнением мероприятий, предусмотренных планами противодействия коррупции; обеспечить усиление антикоррупционной составляющей при организации профессиональной переподготовки, повышения квалификации или стажировки государственных гражданских служащих; оказывать содействие средствам массовой информации в широком освещении мер по противодействию коррупции, принимаемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и др. Следует также отметить позицию Верховного Суда РФ по данному вопросу, сформулированную в его Определении от 22 сентября 2010 г. 10–524. Верховный Суд РФ указал, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения находятся такие сферы правового регулирования, как государственная собственность субъекта Российской Федерации и управление ею, бюджет субъекта Российской Федерации, региональные налоги и сборы, государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации и другие.

Нормы, касающиеся противодействия коррупции, содержатся в законодательстве субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе. На их основе в региональных программах противодействия коррупции планируются, например, мероприятия, связанные с проведением проверок достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей гражданской и муниципальной службы, гражданскими и муниципальными служащими, проверок соблюдения гражданскими и муниципальными служащими ограничений, запретов, обязанностей и требований, установленных на гражданской и муниципальной службе.

Кроме того, антикоррупционными нормами законодательства в рассматриваемой сфере регламентируются вопросы осуществления мероприятий по выявлению и устранению причин и условий, способствующих возникновению конфликта интересов на государственной гражданской и муниципальной службе, обеспечению деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, решаются другие вопросы, связанные с профилактикой и пресечением коррупции на государственной гражданской и муниципальной службе. В то же время надо иметь в виду, что соответствующие законодательные нормы субъектов Российской Федерации, касающиеся противодействия коррупции в системе государственной гражданской и муниципальной службы, во многом имеют производный характер от соответствующих федеральных норм, каких-либо специфических новаций в законодательстве субъектов Российской Федерации в этой сфере практически нет.

Особое место в противодействии коррупции на региональном уровне занимает создание системы ведомственной антикоррупционной политики. Разрабатываются и издаются ведомственные нормативные правовые акты, как правило, организационно-правового характера: ими регулируется создание и деятельность специализированных ведомственных структур (антикоррупционных комиссий (комитетов) или комиссий по реализации антикоррупционной политики), определяется их персональный состав, утверждаются ведомственные антикоррупционные программы и устанавливаются механизмы их реализации.

Исключением из этого правила являются ведомственные приказы, регулирующие отдельные вопросы реализации антикоррупционной политики, отнесенные законодателем к их компетенции. Например, порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов органов исполнительной власти субъектов Федерации или вопросы организации антикоррупционного образования в учреждениях начального и среднего профессионального образования, а также контроля за ходом реализации ведомственных антикоррупционных программ.

К сожалению, в рамках регламентации в субъектах Российской Федерации недостаточно развитыми остаются механизмы, касающиеся реализации публичной отчетности органов государственной власти. Регламентация комплекса профилактических мер в большей степени остается направленной на их выполнение в рамках внутреннего контроля, т. е. внутри органа государственной власти, что снижает результативность профилактики. Не создан действенный механизм общественного контроля, играющий существенную роль в комплексе общесоциальных мер профилактики коррупции. Не используется в должной мере потенциал независимых экспертов. Не разработаны методики оценки эффективности внутренних систем выявления и профилактики коррупционных рисков в государственных органах субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления муниципальных образований. Не во всех субъектах  (Ульяновская область, Республика Татарстан и др.) приняты акты, устанавливающие систему рейтинговой оценки эффективности работы элементов организационной структуры по противодействию коррупции в субъекте Федерации (система показателей или индикаторов программ). Медленно и пока только в единичных регионах (например, Республика Татарстан) устанавливаются на уровне ведомственных нормативных правовых актов стандарты антикоррупционного поведения государственных гражданских служащих соответствующих ведомств25. При этом соответствующие мероприятия также почти не находят своего закрепления в региональных программах противодействия коррупции.

Полагаем, что системный подход к формированию и развитию антикоррупционного законодательства, направленного против факторов, способствующих созданию благоприятных условий для коррупции, требует усиления внимания к выявлению зон повышенного коррупционного риска в субъектах Российской Федерации, как это делается, например, в Министерстве здравоохранения Ульяновской области. Эмпирической базой развития данного законодательства должен стать системный мониторинг общественного мнения о состоянии законотворческой и правоприменительной деятельности в сфере формирования и осуществления мер по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации.

3. Институциональные основы реализации программ противодействия коррупции субъектов Российской Федерации

Исследование региональных программ противодействия коррупции показало, что в целом в субъектах Российской Федерации сформированы организационно-правовые основы осуществления этих программ.

В то же время в регионах не сложилось единого подхода к определению системы органов, ответственных за осуществление антикоррупционной деятельности. В связи с этим многочисленность моделей, используемых субъектами Российской Федерации, не позволяет в должной степени обобщить их опыт по формированию организационной структуры противодействия коррупции. В целом институциональную составляющую борьбы с коррупцией в регионах (вне зависимости от конкретного субъекта Российской Федерации) можно представить следующим образом:

- органы государственной власти субъекта Российской Федерации, координирующие деятельность по противодействию коррупции на территории данного субъекта Российской Федерации (например, Управление административных органов Липецкой области);

- органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственные за реализацию антикоррупционной политики (например, Служба безопасности и информационной защиты Астраханской области);

- ведомственные рабочие группы, совещательные органы, экспертные комиссии, создаваемые при органах государственной власти субъектов Российской Федерации (рабочая группа министерства имущественных отношений Самарской области по реализации ведомственной целевой программы «Противодействие коррупции в сфере деятельности министерства имущественных отношений на 2010-2012 годы»);

- территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, участвующие в реализации направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации;

- институты гражданского общества, в том числе общественного контроля26.

Так, в целях создания институциональной основы для координации взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Орловской области, органов местного самоуправления в сфере борьбы с коррупцией указом Губернатора Орловской области от 9 марта 2010 г. № 60 «О мерах по противодействию коррупции в Орловской области» утверждены состав и положение о Координационном совете по противодействию коррупции в Орловской области. Указом Губернатора Орловской области от 18 августа 2010 г. № 000 в него внесены изменения в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. № 000 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции».