Анализ практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации (стр. 7 )

Данный вывод подтверждает и имеющаяся судебная практика.

В частности, Решением Верховного Суда Республики Тыва от 23 сентября 2009 г. № 3–100 «О признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Республики Тыва «О мерах по противодействию коррупции» установлено, что с момента принятия Федерального закона от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» ст. 12 республиканского Закона вошла в противоречие с федеральным законодательством, поскольку проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) осуществляется в порядке и согласно методике, определенным Правительством Российской Федерации.

Довольно часто встречается такой недостаток при регулировании вопросов противодействия коррупции как превышение полномочий. В качестве показательного примера можно привести имеющуюся практику регламентации в антикоррупционных актах регионального уровня общественных отношений, связанных с правонарушениями.

В частности, в Республике Дагестан дано определение коррупционного правонарушения – это деяние, обладающее признаками коррупции, за которое законодательными актами предусмотрена гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная ответственность18. Понятие коррупционного правонарушения имеется и в Законе Республики Ингушетия «О противодействии коррупции в Республике Ингушетия»: коррупционное правонарушение – деяние, обладающее признаками коррупции, за которое действующими правовыми актами предусмотрена ответственность19. При этом уточняется, что к коррупционным правонарушениям относятся обладающие признаками коррупции гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные правонарушения, а также преступления (в ст. 6 Закона Республики Ингушетия от 4 марта 2009 г. дается определение каждого из приведенных видов коррупционных правонарушений). Законом Карачаево-Черкесской Республики от 13 марта 2009 г. «Об отдельных вопросах по противодействию коррупции в Карачаево-Черкесской Республике» регламентируется ответственность физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения (ст. 11, 12).

Однако в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации уголовное законодательство, в том числе понятие «преступления» и вопросы уголовной ответственности, равно как и гражданское законодательство, относится к исключительному ведению Российской Федерации. Кодексом Российской Федерации об административных нарушениях в ст. 1.3 установлены предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. К их числу отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях (предполагается, что понятийный аппарат относится к общим положениям), административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. С учетом изложенного можно сделать вывод, что подобная практика регулирования ответственности за правонарушения на уровне нормативного правового акта субъекта Российской Федерации не согласуется с нормами действующего федерального законодательства.

Наконец, необходимо обратить внимание на ставшую уже традиционной проблему «дублирования» положений федеральных нормативных правовых актов в актах субъектов Российской Федерации. Большинство антикоррупционных законов субъектов Российской Федерации в том или ином объеме просто воспроизводят положения Федерального закона, Национального плана противодействия коррупции и иных актов федерального уровня.

Само по себе «дублирование» норм не является нарушением, хотя и не представляется правильным с позиции юридической техники, поскольку ведет к «загромождению» регионального законодательства. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы», в числе основных принципов Национальной стратегии противодействия коррупции выделена «конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах». То есть в данном принципе содержится прямое указание на целесообразность конкретизации, а не дублирования.

Весьма распространенной является практика, когда предметом регулирования антикоррупционного закона субъекта Российской Федерации является деятельность субъектов антикоррупционной политики, при этом перечень таких субъектов приводится непосредственно в тексте закона.

Например, преамбула Закона Кабардино-Балкарской Республики «О профилактике коррупции в Кабардино-Балкарской Республике»20 содержит положение о том, что антикоррупционная политика в качестве предмета данного Закона представляет собой деятельность субъектов антикоррупционной политики, направленную на создание эффективной системы предупреждения коррупции. Одновременно в ст. 5 отмечается, что субъектами антикоррупционной политики в Кабардино-Балкарской Республике являются в числе прочих государственные органы, на которые возлагаются отдельные полномочия по реализации антикоррупционной политики (аналогичное положение содержится в нормативных правовых актах некоторых иных субъектов Российской Федерации).

Подобная формулировка представляется некорректной, поскольку к государственным органам могут относиться как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти субъектов Федерации. При этом в соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности относится к исключительному ведению Российской Федерации, и соответственно, исходя из требований ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации данные вопросы не могут быть урегулированы на уровне закона субъекта Федерации. Таким образом, положениями регионального закона может быть урегулирован статус только органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации.

С учетом сказанного будет более правильно использовать конструкции норм, применяемые, например, в Законе Республики Ингушетия «О противодействии коррупции в Республике Ингушетия»21, в соответствии со ст. 5 которого к субъектам антикоррупционной политики в Республике Ингушетия отнесены органы государственной власти Республики Ингушетия, уполномоченный государственный орган по реализации антикоррупционной политики, средства массовой информации. Корректная формулировка используется также и в Законе Забайкальского края «О противодействии коррупции в Забайкальском крае» (ст. 6)22: субъектами антикоррупционной политики в здесь являются органы государственной власти Забайкальского края, на которые возложены отдельные полномочия по реализации антикоррупционной политики.

Серьезной проблемой, характерной для законодательства, регламентирующего общественные отношения в сфере противодействия коррупции, является использование абстрактных формулировок, когда требуется детальное правовое регулирование. Наиболее яркий пример – включение в содержание нормативного правового акта, регламентирующего полномочия того или иного органа государственной власти, формулировок типа «участвует в противодействии коррупции в пределах своих полномочий», в то время как соответствующие полномочия детально не прописаны, не разработан механизм их реализации. В результате действие такой нормы на практике может быть затруднено или вообще невозможно. Например, республиканской целевой программой «Противодействие коррупции в Республике Калмыкия на 2012 год» предусмотрено принятие мер, предусматривающих активизацию работы по выявлению, пресечению фактов коррупции и расследованию уголовных дел и преступлений коррупционной направленности (пункт 2). Вместе с тем порядок реализации данной меры остается неопределенным.

Статья 5 Федерального закона -ФЗ «О противодействии коррупции», закрепляющая организационные основы противодействия коррупции, также не позволяет четко разграничить полномочия органов государственной власти и местного самоуправления. Нормами данной статьи устанавливается, что «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий». Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры (также «в пределах своих полномочий») координируют деятельность ряда правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами. Счетная палата Российской Федерации «в пределах своих полномочий» обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации».

Отсутствует специальное правовое регулирование вопросов противодействия коррупции и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Похожая проблема наблюдается в региональном законодательстве. Например, в соответствии со ст. 10 Закона Республики Северная Осетиям - Алания от 1 июня 2009 г. «О противодействии коррупции в Республике Северная Осетия - Алания» устанавливается, что «государственные органы Республики Северная Осетия - Алания и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий»; «Парламент Республики Северная Осетия-Алания и Контрольно-счетная палата Республики Северная Осетия - Алания в пределах их компетенции осуществляют контроль над реализацией государственной политики в области противодействия коррупции».