Анализ практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации (стр. 35 )

I. Нормативное правовое обеспечение противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации

В субъектах Российской Федерации сформирована законодательная база в сфере противодействия коррупции.  Во всех субъектах Российской Федерации  приняты специальные законы, исключение составляет только город Москва, в котором применен иной подход к регламентации вопросов противодействия коррупции (соответствующие нормы рассредоточены в различных законодательных актах130).

В целом, признавая определенный качественный уровень нормативно-правового обеспечения антикоррупционной деятельности субъектов Российской Федерации, выявлены погрешности, как обусловленные слабостью общеправовых подходов, так и связанные с наличием проблем содержательного характера.

Недостатками общеправового характера являются следующие наиболее распространенные проблемы:

– разрозненность подходов субъектов Российской Федерации к порядку принятия программ противодействия коррупции.

Принимаемые в субъектах Российской Федерации программы противодействия коррупции утверждаются различными нормативными правовыми актами: законами; указами и распоряжениями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; постановлениями и распоряжениями исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В результате установление мероприятий по противодействию коррупции осуществляется актами, различающимися по юридической силе, объему регулирования, степени детализации содержания.

Такая ситуация во многом складывается из-за отсутствия четкого регулирования данного вопроса на федеральном уровне:

с одной стороны, согласно требованиям ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также сроки их реализации утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

с другой стороны, в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 5) программы социально-экономического развития субъекта Федерации, представленные высшим должностным лицом субъекта Федерации, утверждаются законом субъекта Российской Федерации.

Полагаем, что хотя программы противодействия коррупции и оказывают определенное косвенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта Федерации, тем не менее по своей правовой природе они относятся к долгосрочным целевым программам. Исходя из этого их утверждение должно относиться к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Однако такой подход отводит, по сути, «периферийное» положение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации, который оказывается недостаточно задействованным в решении проблем противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации. Программы противодействия коррупции готовятся, принимаются и реализуются этими же органами.

В целях унификации общего подхода к программно-целевому регулированию противодействия коррупции рекомендуется определить его правовую значимость, а также правовую природу данных документов, на что Институт неоднократно обращал внимание в своих научных работах131. Возможно, следует изучить целесообразность внесения  изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 5), установив, что законом субъекта Российской Федерации принимаются программы социально-экономического развития субъекта Федерации, а также комплексные долгосрочные целевые программы противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации. Такое изменение могло бы унифицировать порядок утверждения региональных программ противодействия коррупции, обеспечив участие в принятии этих программ, а также в осуществлении контроля за их исполнением законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Большинству региональных программ (за исключением Республики Татарстан и Ульяновской области) характерен, по сути, закрытый порядок  их разработки и принятия. Не предусматривается и не проводится публичное обсуждение проектов программ, не обеспечивается участие институтов гражданского общества в их разработке;

– недостаточно выраженная доминанта воздействия федерального законодательства, проявляющаяся в несоблюдении принципа соответствия региональных нормативных правовых актов федеральному законодательству в диапазоне от терминологических разночтений до прямого нарушения.

Прямым нарушением федерального законодательства является обязывание органов местного самоуправления финансировать отдельные антикоррупционные мероприятия, реализуемые региональными органами.

Весьма распространенным является установление в региональном законодательстве по противодействию коррупции отсылки к нормативному правовому акту субъекта Российской Федерации, в то время как имеется вступивший в силу нормативный правовой акт федерального уровня с аналогичным предметом регулирования. Наличие судебной практики по указанным проблемам, пока не исключает их повторения в нормативных правовых актах других субъектов Федерации132.

Отмеченные дефекты продиктованы, прежде всего, общими причинами:

1) Опережающим регулированием. Так, в большинстве субъектов Российской Федерации законодательство о противодействии коррупции развивалось со значительным опережением федерального уровня правового регулирования. Несмотря на то, что проводится обширная работа по приведению его в соответствие с федеральным законодательством, в большинстве субъектов Российской Федерации не упорядочены процедуры приведения региональных программ противодействия коррупции в соответствие с федеральными законодательными нормами. Программы нередко длительное время не обновляются и не актуализируются, что не способствует адекватному и своевременному реагированию на изменение ситуации.

2) Отсутствием синхронности в развитии антикоррупционного законодательства Российской Федерации и его субъектов, которое не может благоприятно сказываться на результативности противостояния коррупционным отношениям (См. приложение 1 Аналитического доклада);

3) Несогласованностью норм различных видов нормативных правовых актов субъектов Федерации, в которых устанавливаются меры по противодействию коррупции. Наиболее часто встречающимися являются случаи несогласованности в определении сроков реализации, основных исполнителей,  ответственных органов за реализацию мероприятий программ (например, Мурманская область, Ставропольский край, Липецкая область)

- наличие избыточного количества декларативных норм.

Программы противодействия коррупции в субъектах Федерации должны носить в основном административно-правоприменительный характер, что уже исключает необходимость присутствия декларативных положений. Оперирование излишне общими, абстрактными положениями, когда требуется детальное правовое регулирование, снижает действенность их применения; отсутствие результативного механизма реализации норм, предусмотренных в программах, делает их во многом уже изначально «мертворожденными»;

использование несогласованного с федеральным законодательством понятийно-категориального аппарата законодательства субъектов РФ;

Наличие в региональных актах разнообразных понятий, не предусмотренных на федеральном уровне или несогласованных с федеральным законодательством, приводит к использованию несвойственных российской правовой системе правовых конструкций, что дестабилизирует как ее самую, так и правоприменительную практику;

наличие дублирующих положений нормативных правовых актов федерального уровня в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Практика буквального воспроизведения норм в региональном законодательстве федеральных норм и отсутствие специфических региональных норм является порочной. Задача региональных правотворческих органов – не дублировать положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а развивать и конкретизировать их в собственных правовых актах.

Ключ решения основных проблем – не в гонке за количеством принимаемых актов, а в обеспечении правильного соотношения федеральных и региональных актов, соотношения правового регулирования с помощью региональных законов и подзаконных актов субъектов Федерации, наконец, в оптимизации самой «технологии» подготовки и принятия нормативных правовых актов133;

Среди проблем содержательного характера, связанных с необходимостью эффективного правового воздействия на указанные отношения, необходимо отметить следующие:

слабое использование в программах противодействия коррупции субъектов Российской Федерации методов планирования и юридического прогнозирования.

Юридическое прогнозирование и планирование – важнейшие средства предотвращения ошибок принятия нормативных и управленческих решений, предупреждения возможных негативных социальных последствий. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, Национальный         план противодействия коррупции на 2012 – 2013 гг.; указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года «О долгосрочной государственной экономической политике» и «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» также придают особую актуальность юридическому прогнозированию.

Надлежащее прогнозирование и планирование способно придать предсказуемый, системный характер не только разработке, но и реализации основных программных мероприятий по противодействию коррупции, содействовать достижению стратегических целей и решению тактических задач. К числу методов прогнозирования можно отнести: методы обобщенного сценария, опрос экспертов, математические методы, методы анализа социально-экономических и социально-политических факторов. Однако большинство субъектов Российской Федерации практически не использует этих методов;

отсутствие учета региональных особенностей в определении круга программных антикоррупционных мероприятий.