Анализ практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации (стр. 16 )

Соответствующая норма (ст. 191 Закона) вступила в силу с 25 апреля 2011 г., она содержит открытый перечень источников информации, на которые заказчик может ориентироваться при установлении начальной цены, и которые он обязан указать в конкурсной документации, документации об аукционе или в извещении о запросе котировок.

Очевидно, что нарушения, допускаемые заказчиками в части неверного обоснования начальной цены контрактов, обусловлены пока еще недостаточным сроком применения этой нормы. Кроме того, некоторые региональные заказчики вовремя не сориентировались в применении еще одной новеллы, появившейся в развитие ч.4 ст. 191 Закона.

Речь идет о Правилах формирования начальных (максимальных) цен контрактов (цен лотов) на отдельные виды медицинского оборудования для целей их включения в документацию о торгах на поставку такого оборудования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2011 г. № 000. В связи с этим в самом конце 2011 г. были зафиксированы нарушения в закупках медицинского оборудования с обоснованием начальных цен в нарушение указанных правил.

Анализ мониторинга правонарушений в сфере размещения государственного и муниципального заказа выявил следующие проблемы:

– отсутствие единого организационно-методического обеспечения процедур размещения заказа;

– формализованный подход к государственным и муниципальным заказам, не учитывающий специфические свойства заключения контрактов на многие виды товаров, услуг и работ (например, медицинское оборудование и лекарственные препараты, инновационная деятельность, наукоемкая, высокотехнологичная продукция, долгосрочные стратегические проекты и др.);

– отсутствие взаимосвязи между планированием заказа и формированием бюджета (бюджет не является итогом плана закупок, а наоборот – объемы закупок фактически являются следствием доведенных показателей бюджетных ассигнований. Зачастую в начале календарного года учреждение рассчитывает на один объем ассигнований, проводит размещение заказа, а в итоге не может исполнить контракт в части оплаты товара (работы, услуги) поставщику).

Проведенное исследование позволило выявить следующие недостатки антикоррупционных программ:

– избирательность, исключение из сферы действия программ отдельных областей государственного управления, в которых отмечаются наиболее системные коррупционные риски;

– ограниченность  в выборе антикоррупционных мер, что приводит к нарушению комплексного подхода в осуществлении антикоррупционной политики;

– несоразмерность  программных мероприятий имеющимся у субъектов Российской Федерации полномочиям в указанных сферах;

отсутствие ведомственных программ по противодействию коррупции в указанных сферах.

Рекомендации по совершенствованию средств противодействия коррупции в органах государственной власти субъектов Российской Федерации:

– усиление влияния федерального уровня регулирования на формирование антикоррупционных мероприятий в указанных сферах;

– разработка и совершенствование ведомственных антикоррупционных программ и планов в части дифференциации  антикоррупционных мер по каждой сфере государственного управления, потенциально содержащей коррупционные риски;

– разработка единого организационно-методического обеспечения        процедур размещения заказа;

– формирование критериев эффективности реализации антикоррупционных мер в зависимости от сфер государственного управления;

– проведение отраслевых научных исследований коррупционных рисков и коррупциогенных факторов в отдельных сферах государственного управления.

5.3. Образование и здравоохранение

Образование и здравоохранение в Российской Федерации являются сферами деятельности, которые также подвержены коррупции.

За 2011 год больше всего нарушений коррупционного характера выявлено в здравоохранении и образовании: против работников здравоохранения и соцобеспечения было возбуждено 1990 уголовных дел, еще около 2000 дел возбудили в сфере образования и науки38. По оценкам российских СМИ, в 2005-2011 годах размер среднероссийской взятки в России за поступление в престижную школу составлял около 20 тыс. рублей, а ежемесячные сборы 1-2 тыс. рублей; в элитную школу, соответственно, 150-200 тыс. рублей и 7-10 тыс. рублей39.

Наибольшими коррупционными рисками в сфере образования характеризуются: поступление в образовательные организации (особенно специализированные общеобразовательные школы и дошкольные учреждения, государственные высшие учебные заведения), различные формы аттестации как обучающихся, так и педагогических кадров (покупка и продажа дипломов, завышение результатов аттестации и др.).

Коррупционные риски в здравоохранении имеют свою специфику и, как правило, связаны со следующими областями деятельности: дополнительное лекарственное обеспечение отдельных категорий граждан; выдача медицинских заключений, справок; внеочередное оказание медицинской помощи; оказание медицинской помощи на уровне, соответствующем стандартам качества и интересам пациента.

Общими для социальной сферы (образование, здравоохранение и культура) областями коррупционных рисков являются проведение контрольно-надзорных и разрешительных процедур (государственная регистрация, аттестация и аккредитация, выдача разрешений, лицензирование), проведение государственных закупок.

Основной объем социальных услуг оказывается на муниципальном уровне, где лицом, оказывающим услугу (или выступающим от имени организации, обязанной ее оказывать), является не государственный служащий, а лицо, состоящее в трудовых отношениях с бюджетной организацией. Поэтому анализ в этой части программ противодействия коррупции, принятых на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, представляет значительный интерес.

Анализ антикоррупционных программ всех субъектов Российской Федерации40 был проведен по трем основным направлениям: 1) оказание публичных услуг в сфере охраны здоровья граждан; 2) оказание публичных услуг в сфере образования; 3) оказание публичных услуг в сфере культуры. При этом объектами анализа выступали: 1) программы противодействия коррупции; 2) планы по реализации программ противодействия коррупции.

В результате анализа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и соответствующих муниципальных образований было выявлено, что в целом региональные программы противодействия коррупции имеют структуру, схожую с федеральными программами, но, как правило, более развернутую по содержанию.

Меры по противодействию коррупции при оказании публичных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры имеются как в общих программах противодействия коррупции на уровне субъектов Российской Федерации, так и в специально разработанных ведомственных программах противодействия коррупции.

Имеющиеся в общих программах меры имеют, как правило, выборочный характер и не охватывают все сферы коррупционных рисков в деятельности органов и учреждений образования, здравоохранения, культуры.

Как правило, муниципальные программы либо не предусматривают мероприятий в социальной сфере, либо касаются тех же мероприятий, которые названы в антикоррупционной программе субъекта Федерации. Например, как и в постановлении Правительства Московской области от 10 июня 2008 г. № 000/20 «Противодействие коррупции в Московской области на 2009 - 2011 годы» в постановлении главы Серпуховского муниципального района Московской области от 01 декабря 2010 г. № 000 «Противодействие коррупции в Серпуховском муниципальном районе на 2011 - 2013 годы» в целях формирования нетерпимого отношения к проявлениям коррупции с юношеского возраста предусмотрено проведение мероприятий (занятий, семинаров и т. п.) в образовательных учреждениях по отдельным планам.

Имеются муниципальные программы противодействия коррупции, которые отличаются большим перечнем мероприятий в социальной сфере, нежели программы регионального уровня. Так, например, в решении Совета городского округа г. Октябрьский Республики Башкортостан от 07 апреля 2011 г. № 000 «Об утверждении Программы противодействия коррупции в городском округе город Октябрьский Республики Башкортостан на 2011 - 2013 годы» предусмотрено осуществление проверок в общеобразовательных учреждениях района по привлечению внебюджетных средств и их целевому использованию.

Анализ перечня мероприятий ведомственных программ противодействия коррупции показывает наличие общих мер противодействия коррупции, которые приемлемы для оказания услуг не только в сфере образования, но и в иных сферах, где подобные услуги оказываются (социальное обслуживание, здравоохранение, культура). К их числу отнесены41: проведение анализа результатов опроса населения о качестве предоставляемых бюджетных услуг в сфере образования, заявлений, обращений граждан о коррупции и внесение предложений руководству Министерства для принятия организационных мер, направленных на недопущение подобных фактов; проведение отчетных совещаний о ходе реализации антикоррупционной политики, информирование общественности через СМИ о проводимой работе и ее результатах; проведение мероприятий, посвященных Международному дню борьбы с коррупцией - 9 декабря: оформление стенда, обсуждение проблемы коррупции среди сотрудников в целях формирования нетерпимости к фактам коррупции.

Однако наибольшее число мероприятий имеет общий характер, вследствие чего они могут быть адресованы всем государственным органам и государственным, а также муниципальным служащим, например: создание «антикоррупционной линии» на сайте министерств; проведение в подведомственных учреждениях проверочных мероприятий в целях выявления и устранения причин, способствующих возникновению фактов коррупции; проведение анализа фактов привлечения к уголовной ответственности государственных служащих за совершение преступлений коррупционной направленности, проведение служебных проверок в целях выявления и устранения условий, способствовавших совершению преступлений; содействие общественным организациям в проведении акций, направленных на формирование негативного отношения к коррупционным проявлениям, и повышение правовой культуры; организация работы «телефона доверия» («горячей линии») для сообщений о фактах коррупции, информирование общественности о результатах его работы; проведение встреч, «круглых столов» с представителями общественности, предпринимателями с целью выработки наиболее эффективных мер противодействия коррупции; размещение в СМИ, на ннтернет-сайтах программы противодействия коррупции, ежегодное информирование общественности о результатах проводимой работы; разработка и изготовление печатной продукции и наружной рекламы антикоррупционной направленности; оформление информационного стенда по вопросам борьбы с коррупцией; размещение на сайтах государственных органов и в печатных изданиях информации о результатах проведения конкурса государственных закупок; развитие исключающей коррупцию системы подбора и расстановки кадров, в том числе конкурсного замещения вакантных должностей, ротации кадров, процедур тестирования кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы; проведение анкетирования подведомственных организаций по вопросам антикоррупционной направленности.